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Planos de controle sobre os bancos podem deslocar crise para área mais problemática

Patrick Jenkins e Brooke Masters

Do Financial Times

Demorou dois anos para que se chegasse a isso, mas quando os reguladores internacionais anunciaram no final do último domingo os detalhes finais da sua enorme reformulação do capital bancário e dos padrões de liquidez – o chamado Acordo de Capital de Basileia 3 – houve esperança de que eles estivessem colocando o fantasma do Lehman Brothers para descansar eternamente.

Pouco antes do aniversário, nesta quarta-feira (15/09), do humilhante colapso do Lehman Brothers, o Comitê de Basileia de Supervisão Bancária divulgou um pacote de reformas cuidadosamente elaborado – que mais do que triplicou as exigências referentes ao capital – e que foi muito bem recebido.

"A conjunção de uma definição de capital bem mais robusta, exigências mínimas mais rigorosas e a introdução de novos instrumentos amortecedores de novo capital assegurará que os bancos tenham maior capacidade de enfrentar períodos de estresse econômico e financeiro, apoiando, portanto, o crescimento econômico", declarou Nout Wellink, o diretor do banco central holandês que preside o comitê.

"As Mudanças criarão um sistema bancário bem mais resistente no futuro", ecoou Lord Turner, o diretor da Autoridade de Serviços Financeiros do Reino Unido.

"O acordo é fundamental para a existência de um sistema bancário mais estável que tenha menos inclinação a correr riscos excessivos", disseram reguladores dos Estados Unidos.

Houve críticas. Propostas regulatórias iniciais diluíram-se após consultas junto ao setor bancário. Propostas de reformas paralelas feitas por políticos foram também enfraquecidas durante o processo para serem transformadas em legislações.

Os grupos poderosos de Wall Street e da City de Londres fizeram um lobby pesado para preservar as históricas fontes de lucros de alto risco, enfrentado aqueles que estavam determinados a reduzir o fator de risco do sistema.

Mas, apesar disso, acabou havendo mudanças. O regime Basileia III, que deverá ser implementado em 2019, surgiu baseado em reformas legais que entraram em vigor em várias partes do mundo, especialmente nos Estados Unidos, onde o chamado pacote Volcker, implementado por meio da legislação Dodd-Frank, tem como objetivo reduzir os riscos dos grandes bancos.

E, de maneira mais fundamental, a prática das operações puras de proprietary trading – nas quais os bancos apostam o seu próprio dinheiro em qualquer coisa, desde ouro até títulos gregos – será proibida nos Estados Unidos dentro de dois anos.

Além disso, as mudanças tornam todas as modalidades de trading, especialmente o "prop" trading, mais caras ao obrigar os bancos a manterem mais capital de reserva para lastrear essas atividades.

Entretanto, alguns reguladores, banqueiros e outros especialistas da indústria de serviços financeiros vêm manifestando persistentemente o temor de que essas reformas, assim como outras implementadas no passado, possa se constituir em um tiro pela culatra.

E se esse negócio de alto risco, e que é um tabu, não puder ser inteiramente contido conforme gostariam os reguladores e políticos? E se, em vez disso, eles apenas se deslocarem para um novo local – no seio da vasta massa de fundos de hedge, firmas de private equity, trading houses, e até mesmo companhias de energia, todas elas em grande parte desreguladas e livres das exigências de capital impostas sobre os bancos?

Pouca gente está preparada para falar abertamente sobre essa questão devido ao medo de parecer desleal à campanha por ações orquestradas contra os bancos, mas com base em entrevistas concedidas no decorrer de vários meses o "Financial Times" foi capaz de montar um quadro que revela um medo crescente de que a ação contra os bancos possa simplesmente fazer com que o fator risco saia do alcance das regulações mais duras e mergulhe nas "áreas na sombra" do sistema, que crescem rapidamente.

"Eu creio que este seja um risco real", diz um influente executivo bancário europeu que pediu que o seu nome não fosse divulgado. "Eu não acredito no argumento de que se o que estiver em jogo for um fundo de hedge, a questão não tem importância, porque o que se tem é uma massa de dinheiro de indivíduos ricos, de forma que o governo não terá que socorrê-los se o negócio fracassar".

Com o crescimento rápido dos fundos de hedge, aliado ao fato de eles serem cada vez mais lastreados por fundos de pensão e companhias de seguro, o fracasso ou o sucesso desses fundos podem se transformar em um fator de importância sistêmica. "Quem foi que disse que um fundo de hedge não pode se transformar em um fracasso sistêmico? E, em tal caso, nós teríamos apenas transferido o problema dos bancos para algum outro lugar no qual são seríamos de fato capazes de combatê-lo".

Existe um precedente bastante forte para sustentar a teoria de que um sistema bancário "nas sombras" seja capaz de provocar ou agravar uma crise. A bancarrota do Lehman Brothers, do Bear Stearns e de outros bancos em todo o mundo, em 2008, tornou-se possível porque o sistema financeiro derivado dos empréstimos de hipotecas subprime, nos Estados Unidos, estava sendo reciclado no mercado por meio das estruturas bancárias na sombra.

Essas entidades, dos fundos de mercado financeiro a produtos como as obrigações de dívidas colateralizadas, ocultam o risco real por não serem apropriadamente reguladas.

É impossível saber como evoluirá outro mercado bancário na sombra, mas até mesmo os principais reguladores sugerem que serviços financeiros não bancários ligeiramente supervisionados poderiam se transformar no próximo acidente que estaria à espera de acontecer.

Figuras famosas como Jean-Claude Trichet, presidente do Banco Central Europeu, têm levantado essa questão com os seus colegas nos últimos meses. "No momento o importante é que nós agimos no sentido de fortalecer a regulação bancária", diz um banqueiro central. "O maior perigo seria não fazermos nada. Mas, seguindo em frente, nós, como reguladores, precisamos observar atentamente como evolui o mercado bancário na sombra".

A maior preocupação provavelmente gira em torno do crescimento das operações de trading "prop" nos fundos de hedge e companhias de equity privada. "A equity privada e os fundos de hedge poderiam ser os vencedores desse processo, assumindo mais riscos", diz Kian Abouhossein, analista bancário do JPMorgan.

"Por meio dos derivativos, por exemplo, é possível imaginá-los assumindo posições muito importantes. Tudo isso diz respeito a fragmentação do risco, o que poderia ser uma coisa boa. Mas se tivermos concentração de riscos dentro dos fundos de hedge, este será o perigo real".

Simon Gleeson, especialista em regulação financeira da firma de advocacia Clifford Chance, é ainda mais claro. "Existe um perigo concreto de que o risco saia do sistema regulado – para fora daquele pedaço da indústria que os reguladores são capazes de enxergar. As instituições não bancárias – fundos e seguradoras, por exemplo – terão uma vantagem de custos significativa sob as novas regras para o capital bancário.

Em termos de capital regulatório o custo de se fazer negócios com um banco do que com uma instituição não bancária é um terço maior. Isso se constitui em um incentivo poderoso para a utilização de instituições não bancárias como contrapartes".

Nos meses recentes já houve spin-outs de bancos, incluindo o Goldman Sachs, o BNP Paribas e o Deutsche Bank, à medida que os corretores de prop estabeleceram os seus próprios fundos de hedge. Agora, elementos da equipe de prop do Goldman Sachs estariam cogitando uma modificação integral, rumo a estruturas semelhantes a da firma de equities privadas Kohlberg Kravis Roberts ou da administradora de fundos BlackRock.

Também existe nervosismo em relação ao volume de trading sendo praticado dentro das companhias de energia e outras trading houses de commodities. As companhias petrolíferas e trading houses têm ampliado sistematicamente a sua área de atuação para além do foco tradicional nas commodities físicas, saltando para os derivativos exóticos para atender aos clientes, uma tendência que alguns acreditam que se acelerará agora que a vantagem de capital dessas companhias sobre os bancos está se expandindo drasticamente.

Companhias petrolíferas como a Total e a BP, e corretoras, incluindo a Cargill e a Vitol, são na verdade bancos na sombra para a indústria de commodities, replicando os serviços que foram durante anos monopolizados por instituições como o Goldman Sachs e o Morgan Stanley. Isso poderia significar a venda de um swap de petróleo para uma companhia aérea ou de uma opção OTC de milho para um grupo agrícola.

Companhias executivas de trading e petróleo veem o seu deslocamento rumo aos derivativos como uma extensão natural dos seus negócios, afirmando que as operações OTC ajudam os seus clientes a se protegerem dos riscos de preços. Mas alguns analistas dizem que essas atividades, que são em grande parte desreguladas, trazem riscos para o sistema. Sem as exigências de capital impostas aos bancos, uma moratória torna-se mais perigosa, dizem esses analistas.

Essa mudança também traz à tona memórias desagradáveis da Enron, a falida empresa de energia dos Estados Unidos, cujos corretores perturbaram seriamente os mercados de energia da Califórnia em 2000 e 2001, além de terem provocado um prejuízo de bilhões de dólares para os investidores.

Recentemente, algumas companhias de trading deixaram de fornecer serviços de derivativos de commodities aos clientes, após terem perdido muito dinheiro. A Mitsubishi Corporation do Japão deverá acabar com os seus negócios de derivativos de petróleo até março de 2012. A unidade amargou enormes prejuízos com hedges de combustível de aeronaves vinculados ao colapso da companhia aérea japonesa JAL.

As reguladoras financeiras em geral fiscalizam as corretoras e as companhias de petróleo nesta área. Mas na Europa, em especial, elas admitem reservadamente que prestam pouquíssima atenção a essas instituições.

O que preocupa certas reguladoras mundiais mais ativas é o fato de que, caso não se responda aos elementos potencialmente contraproducentes do Basileia 3, isto representaria uma repetição dos erros cometidos em relação aos acordos que o antecederam – o Basileia 1 e o Basileia 2 –, que, segundo os críticos, criaram as bases para a última crise financeira.

"Nós temos que ser honestos em relação aos erros passados", diz um diretor de banco central. "Precisamos admitir que foi um erro abrandar as exigências em relação ao capital de trading em 1996. Da mesma forma, foi um erro não termos pensado no passado na qualidade do capital quando estabelecemos metas relativas a quantidade".

Foi uma oferta insuficiente de equities de primeira linha nos bancos e um excesso de capital de dívidas de qualidade inferior e incapazes de absorver efetivamente os prejuízos que permitiu que a crise financeira provocasse tamanho estrago no sistema inteiro.

Mas nem todo mundo acha que o mundo deveria se preocupar. Paul Volcker e George Soros são duas das figuras famosas que minimizaram os riscos para a estabilidade financeira representados pelos fundos de hedge e outras instituições não bancárias. De qualquer maneira, medidas limitadas estão prontas para melhorar a supervisão dessas instituições.

Nos Estados Unidos, a legislação Dodd-Frank traz em si várias iniciativas no sentido de combater os riscos representados pelo setor bancário na sombra. Os fundos de hedge terão que se registrar e fornecer informações à Comissão de Valores Mobiliários, fazendo com que os reguladores dos Estados Unidos tenham mais controle do que antes sobre tais firmas.

O novo Conselho de Fiscalização da Estabilidade Financeira também tem o poder de exigir informações das instituições não bancárias com mais de US$ 50 bilhões em ativos e ele pode colocar tais firmas sob a supervisão do Federal Reserve (Fed, o banco central dos Estados Unidos), caso acredite que elas representem uma ameaça à estabilidade financeira do país.

Nicolas Veron, que acompanha a regulação no Instituto Bruegel, em Bruxelas, diz que foram os Estados Unidos que até o momento fizeram o melhor trabalho. "A visão deles foi regular todas as firmas financeiras, independentemente de elas serem ou não bancos", afirma Veron. "Na Europa, nós estamos presos à ações relativas a instituições específicas. A União Europeia não se deu conta da magnitude da transferência extra de risco que ocorre em várias categorias diferentes de instituições financeiras que são capazes de escapar da regulação setorial".

Alguns especialistas dizem estar particularmente preocupados com a possibilidade de que uma migração de atividades financeiras para o setor na sombra possa tornar a economia mais resistente às tentativas dos diretores de bancos centrais de controlar a inflação por meio de políticas monetárias. Fundos facilmente disponíveis de fontes não bancárias, por exemplo, podem fazer com que seja mais fácil para um banco ignorar os sinais representados pelas taxas de juros. O comitê de Basileia está tentando enfrentar essa questão por meio de uma nova política de liquidez chamada de taxa de financiamento estável líquido, mas ele concordou em postergar as novas regras até pelo menos 2018, devido à forte oposição encontrada.

"O debate que precisamos ter agora diz respeito a como delinear claramente os limites da regulação", diz Michael Mainelli, um acadêmico e consultor da área de regulação. "Se muitos problemas surgirem no sistema bancário na sombra sob esta abordagem estreita, haverá pedidos de extensão regulatória. Uma abordagem muito ampla leva à regulação generalizada, de qualidade e eficiência duvidosas.

À medida que os problemas forem surgindo, o sistema regulador saltará de crise em crise e acabará ampliando-se para cobrir tudo e nada".

Qualquer que seja a verdade a respeito dos riscos que se acumulam no setor não bancário, uma coisa é certa: uma abordagem mais conjunta em relação ao pensamento regulador só poderá ser uma coisa boa, conforme disse em uma palestra neste ano Paul Tucker, o vice-diretor do Banco da Inglaterra, responsável pela estabilidade financeira do Reino Unido.

"Os supervisores dos bancos não podem dormir com segurança com base apenas no seu próprio trabalho", afirmou Tucker. "As autoridades do setor de estabilidade financeira precisam atender à dinâmica do sistema inteiro".

Ele estava se referindo principalmente à causas da última crise financeira. Mas a mensagem de Tucker se aplica de forma igualmente contundente à próxima crise.

Fiscalização global

Desde o quase colapso do sistema financeiro global em 2008, reguladores e políticos de todo o mundo vêm procurando tornar mais rígida a supervisão e implementar uma série de regras que eles esperam que sejam capazes de prevenir uma outra crise.

Os líderes do Grupo das 20 nações industrializadas e emergentes prometeram em 2009 fazer esforços coordenados para tornar os bancos mais seguros, com a redução das operações de risco, pagamento controlado e elevação dos padrões de regulação. Mas a realidade tem sido meio diferente.

Embora o Comitê de Basileia para a Supervisão Bancária tenha conseguido obter um acordo global sobre padrões de capital e liquidez, isso não impediu que países individuais da União Europeia agissem individualmente em relação a tudo, desde remuneração e vendas a descoberto até a responsabilidades de bancos depositários que são pagas para a proteção de ativos de fundos.

"As palavras confortantes do G20 a respeito das respostas aos problemas globais estão se transformando em um emaranhado terrível de propostas regionais e nacionais fragmentadas", afirma Bob Penn, um advogado da firma Allen & Overy, de Londres. "Todos têm como alvo as mesmas metas amplas, mas elas são complexas, muito diferentes nos detalhes, progredirão a velocidades diferentes e terão várias consequências inesperadas – especialmente para as instituições financeiras internacionais".

Recentemente os Estados Unidos implementaram um vasto conjunto de reformas regulatórias conhecido como Lei Dodd-Frank, que inclui de tudo, desde limites para proprietary trading (apostar com o dinheiro do banco, e não para os clientes) até novas regras de proteção ao consumidor e a criação de um órgão para monitorar e controlar o risco sistêmico.

O Reino Unido apresentou as suas próprias regras relativas a liquidez e pagamento, e recentemente apresentou um documento sugerindo que Basileia e reguladores de todo o mundo deveriam reavaliar essa abordagem em relação às exigências relativas ao capital de trading. Os suíços implementaram regras de capital mais duras bem antes do anúncio de Basileia, e os alemães, por sua vez, colocaram em vigor uma proibição ampla de vendas a descoberto de papéis financeiros antes de qualquer outro país da União europeia.

A União Europeia aprovou as suas próprias regras de pagamento, implementou regulações para agências de classificação de crédito e está elaborando regras que provavelmente modificarão a maneira como os bancos criam e vendem derivativos. Bruxelas criou também um conjunto pan-europeu de reguladores, incluindo um especificamente focado no sistema bancário. Além disso, ela está redigindo a primeira diretriz aplicável a toda a União Europeia para fundos de hedge, que inclui regras draconianas para os bancos depositários.

A situação lembra o mosh pit em um concerto de rock, adverte a consultora de regulação Barbara Matthews. "Todo mundo compartilha o mesmo objetivo em meio a um frenesi, mas qualquer coordenação que ocorra é mera coincidência, e no decorrer do processo as pessoas se machucam", diz ela.

"Os indivíduos em um mosh pit se divertem até se machucarem. Os reguladores se divertem usando os seus músculos... até que alguém volte para mordê-los".

*Javier Blas contribuiu para esta reportagem.
 

Tradutor: UOL

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