Nova lei do gás não será suficiente para gerar concorrência e baixar preços

Nesta terça-feira foi aprovada na Câmara dos Deputados a Nova Lei do Gás (Projeto de Lei no 6.407/2013), cujo objetivo é destravar investimentos no setor, gerar concorrência na comercialização do produto e reduzir os preços para os consumidores finais. Apesar de muito positiva, a aprovação do texto apresentado em plenário é apenas parte de um processo, devendo ser completado por um aperfeiçoamento regulatório, tanto em nível federal como estadual, além de uma atuação mais efetiva no setor por parte do Cade.

Sob o ponto de vista prático, há uma série de mudanças relevantes. Em primeiro lugar, a nova lei define que a atividade de transporte de gás natural será exercida sob o regime de autorização, no lugar do atual regime de concessão. Essa alteração torna o processo de entrada no setor menos burocrático, bastando que a empresa manifeste seu interesse de construção da rede e comprove capacidade técnica. Nos casos em que mais de uma empresa manifeste o interesse, haverá um processo de escolha competitiva mais simples do que ocorre no modelo de concessão.

O segundo aspecto fundamental é a consolidação e extensão de parte do que foi acordado entre Petrobras e Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) em um Termo de Compromisso de Cessação (espécie de termo de ajuste de conduta). Com a nova lei haverá a obrigação de desverticalizar estruturalmente o setor, não permitindo, por exemplo, que um mesmo agente do mercado seja ao mesmo tempo fornecedor do gás (supridor) e dono da rede de transporte. Com isso pretende-se reduzir os incentivos para adoção de condutas discriminatórias anticompetitivas contra comercializadores (agentes que venderão diretamente para grandes consumidores) por parte dos donos dos gasodutos de transporte.

Um terceiro ponto a ser destacado na nova lei é o reforço institucional ao modelo de competitivo no setor. Isto porque o texto explicita, por exemplo, a obrigação do livre acesso em termos isonômicos para terceiros aos gasodutos de escoamento da produção, às instalações de tratamento ou processamento de gás natural e a terminais de liquefação e regaseificação. Também foi registrada a obrigação de a empresa transportadora de gás natural exercer sua atividade com autonomia e independência com relação às atividades potencialmente concorrenciais da indústria de gás natural. Nesta mesma linha foi incluído ainda no texto a autorização de que ANP (Agência Nacional de Petróleo) adote mecanismos de estímulo à eficiência e à competição e de redução da concentração na oferta de gás natural, em consonância com a atuação do Cade.

Parte desse reforço institucional seria desnecessário, na medida em que ao menos uma dessas atribuições já se encontra hoje na competência do Cade. Ao identificar condutas anticompetitivas e entender que a única solução para não haver reincidência seria estrutural, o órgão já poderia propor venda de ativos, que passariam, inclusive, pela própria desverticalização de empresas. De toda forma, a atribuição dada à ANP permite estabelecer uma regulação de livre acesso no transporte que incorpore critérios como a não discriminação de infraestrutura essencial, transparência e arbitragem de preços que impeçam práticas anticompetitivas, incluindo o abuso de posição dominante.

Apesar da nova lei propor a desverticalização no transporte, ela é totalmente omissa sobre a participação da Petrobras nas várias distribuidoras estaduais, que inclusive podem ainda carregar consigo contratos de exclusividade (alguns de 50 anos renováveis por mais 50), que impedem a priori o acesso aos dutos na distribuição por parte dos comercializadores. Note-se que se o princípio de que desverticalizar o transporte é necessário para elevar a competição e estimular o Novo Mercado de Gás (NMG), não há nenhuma razão para que, em uma indústria de rede como a do gás, esse mesmo princípio não valha para o segmento complementar, que é a distribuição.

Diante deste quadro, há ainda duas coisas a fazer. A primeira é uma definição e atitude clara da União de abrir mão de sua participação nas distribuidoras, completando a lógica de desverticalização. O ideal seria ainda que esse desinvestimento fosse acompanhado de um processo de privatização dessas empresas, atraindo capital privado suficiente para ampliar as redes hoje existentes. O segundo é constituir uma regulação de acesso eficiente no nível da distribuição (hoje de competência estadual), que estimule a concorrência na comercialização, mas que permita ao mesmo tempo que empresas eficientes obtenham um retorno razoável, considerado o risco do setor.

É possível que observando também esses problemas, os legisladores se atentaram para a necessidade de que a União, por intermédio do Ministério de Minas e Energia e da ANP, articule-se com os estados e o Distrito Federal para a harmonização e o aperfeiçoamento das normas atinentes à indústria de gás natural no âmbito estadual. Mas para isso há muito a fazer, posto que o nível de maturidade dos responsáveis pela regulação varia muito de estado para estado. Por exemplo, dar autonomia decisória, financeira e administrativa para essas instituições e criar um amplo processo de capacitação técnica são condições sine qua non para a implementação de uma governança regulatória eficiente.

Completando este processo, será fundamental que o Cade atue mais efetivamente sobre este mercado. Há gargalos pontuais nos segmentos que ainda favorecem a adoção de condutas anticompetitivas (exemplo, Unidades de Processamento de Gás Natural). Ademais, há sempre a possibilidade de adoção de estratégias comerciais e constituição de contratos que acabam por fechar o mercado para concorrentes. Aliás, o próprio cumprimento do acordo firmado pela Petrobras no Cade tem sido questionado no próprio órgão.

Em última instância, caso a Nova Lei do Gás seja aprovada também no Senado, ela será apenas parte de um todo para a constituição do que tem sido chamado Novo Mercado de Gás (NMG). Para que o máximo possível de consumidores se beneficiem no futuro da utilização da nossa capacidade de extração de gás, há um longo caminho a percorrer e isso não ocorrerá no curto prazo. Mais do que isso, tanto os investimentos quanto a queda de preço prevista pelo governo (por sinal otimista em demasia) só se materializarão quando este processo de construção institucional aqui descrito estiver completo e em pleno funcionamento.