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Governadores criam frente por reforma da Previdência

Renée Pereira e Vinicius Neder

São Paulo e Rio de Janeiro

2019-01-01T11:07:00

01/01/2019 11h07

Os novos governadores sabem que, para restabelecer o equilíbrio fiscal dos Estados, precisarão fazer mudanças profundas na estrutura estadual. Isso inclui a redução da folha de pagamento dos funcionários inativos (aposentados e pensionistas), que depende da reforma da Previdência do governo federal. Nas últimas semanas, alguns governadores começaram a articular uma frente pró-reforma da Previdência para garantir a aprovação de um texto que alcance os servidores estaduais.

"Decidimos apoiar a reforma para que o sistema não entre em colapso. No Rio Grande do Sul, o déficit já chega a R$ 12 bilhões", diz o governador Eduardo Leite (PSDB). Além do Estado, os governos de São Paulo, Goiás, Minas Gerais e Pará já aderiram ao movimento. "Essa reforma é urgente, pois os Estados estão caminhando para uma situação de insolvência", completa o novo governador de Minas, Romeu Zema.

Para Fabio Klein, economista da Tendências Consultoria Integrada, apoiar a agenda federal da reforma da Previdência é uma boa estratégia para os Estados, que têm papel importante como agente de pressão no Congresso. Hoje, diz ele, um dos gastos que mais pesam no caixa da administração estadual é a folha de servidores inativos.

Até 2017, todos os Estados brasileiros estavam acima do nível de alerta para os gastos com pessoal, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabeleceu como limite prudencial e de alerta os porcentuais de 57% e 54% das receitas correntes líquidas, respectivamente. O teto é 60%, mas várias administrações estavam - e continuam - acima do limite.

Além da conta

A economista Ana Carla Abrão, ex-secretária da Fazenda do Estado de Goiás, se diz otimista com as novas administrações, que têm sinalizado disposição em adotar uma agenda estrutural importante. "Os Estados estão em colapso porque gastaram além do que deveriam. Agora eles não têm opção a não ser adotar uma agenda rígida. Caso contrário, não vão conseguir governar."

Para ela, é preciso quebrar o círculo vicioso que tem se perpetuado nos últimos anos - e o início disso é reduzir os gastos. "Na média, temos Estados em situação pior que em 2016 e 2017. Se não mudarem a administração, teremos mais Estados pendurados em 2019 e 2020." Na avaliação de Ana Carla, o corte de gastos está entre as prioridades dos governos, mas também há uma questão de calibragem dos incentivos fiscais e uma agenda pró-privatização que podem gerar receitas importantes para os Estados.

Em Minas Gerais, Zema quer agregar valor às estatais por meio de uma gestão eficiente e torná-las atrativas antes de tentar vendê-las. Hoje, diz ele, as companhias estão subavaliadas. O governador destaca, porém, que esse é um assunto que deverá ser discutido dentro da renegociação da dívida com a União. "Uma das exigências do Tesouro no acordo é que algumas estatais sejam vendidas."

Mesma situação vive o Rio Grande do Sul. Na primeira tentativa de adesão ao plano de recuperação fiscal, o Tesouro tentou incluir a privatização do Banrisul, mas não teve sucesso. Agora, o assunto deve voltar à tona com a nova rodada de negociações. "Essa não é uma agenda rápida e exige cuidados. Não podemos queimar patrimônio para cobrir despesas de custeio. Não adianta cobrir os gastos do mês e continuar com o problema", afirma Eduardo Leite.

Segundo ele, sua equipe econômica está incumbida, por exemplo, de fazer um levantamento detalhado de bens (como imóveis) com utilização inadequada e que geram custos para o Estado. A exemplo de Minas Gerais, a ideia é vender esses ativos. O economista Fabio Klein afirma que os Estados também devem aproveitar o momento para rever incentivos fiscais e elevar suas receitas. Por enquanto, Goiás foi o único que decidiu cortar subsídios.

O novo governador do Estado, Ronaldo Caiado, destaca que a decisão da Assembleia Legislativa de cortar alguns incentivos fiscais vai representar acréscimo de quase R$ 1 bilhão na arrecadação de 2019. "Precisamos de uma mudança de perfil para que possamos ter condição de colocar ordem na casa. Além disso, a população precisa conhecer a realidade fiscal do Estado."

Governabilidade

Uma das preocupações de Klein é com a governabilidade das novas administrações. A agenda de ajuste fiscal depende de uma série de questões e da adesão de terceiros. No caso da renegociação do regime de recuperação fiscal, os Estados terão de entrar em acordo com o governo federal, que fará uma série de exigências. Também vão depender das Assembleias para aprovar venda de ativos e privatização. Isso sem contar o apoio popular já que muitas medidas são polêmicas e desagradam os eleitores.

"É preciso considerar se os novos governadores têm alinhamento com o governo federal e se tem experiência com a máquina pública", explica Klein. Para ele, tudo isso conta na hora de implementar a agenda de ajuste fiscal. Na avaliação do economista, as propostas apresentadas até agora para conter a crise dos Estados deixam a desejar. Mas, com a posse dos governadores, é possível que essa situação mude e medidas mais concretas sejam apresentadas pelas equipes econômicas.

Lei de Responsabilidade Fiscal faz 18 anos sob ataques

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou à maioridade em 2018, quando as contas fiscais consolidadas das três esferas de governo registram o quinto ano seguido de déficit primário, cálculo que exclui os gastos com dívida e juros. Ao mesmo tempo, os 18 anos chegam com a LRF sob ataque.

No fim do ano, a LRF foi alterada para permitir que prefeitos ultrapassem o limite de gastos com pessoal (de 60% da receita) sem sofrer punições, desde que haja queda na receita, e alguns governadores, ameaçados de prisão por causa da regra que exige terminar o mandato com recursos em caixa para cobrir todas as despesas contratadas, articulavam manobras para evitar o pior, como revelou o Estadão/Broadcast no início de dezembro.

Nas palavras de Pedro Malan, ministro da Fazenda quando a LRF foi assinada, em 2000, as regras completam uma "turbulenta maioridade". Para José Roberto Afonso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV) e professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), a LRF ficou incompleta.

"Obviamente (a lei) se desgastou e tem sido driblada, cada vez mais, inclusive por quem teria a função institucional de zelar por ela", diz Afonso, que trabalhou na redação da LRF.

Especialistas ouvidos pelo Estado foram unânimes em reconhecer os avanços com a introdução da LRF, mas destacaram desafios que precisam ser enfrentados. "A lei de responsabilidade foi um marco institucional. Ajudou a melhorar significativamente o quadro geral das contas públicas", afirma Felipe Salto, diretor executivo da Instituição Fiscal Independente do Senado Federal (IFI).

Na visão do secretário diretor-geral do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), Sérgio Ciquera Rossi, a introdução do planejamento nas contas públicas foi o ponto alto da LRF. "Com a lei, passou a ser necessário planejar as despesas de acordo com o planejamento de receitas."

Segundo Salto, da IFI, a aprovação da LRF coroou um processo iniciado desde os anos 80 e 90, que incluiu o fim da conta movimento (mecanismo pelo qual o Banco Central supria o Banco do Brasil de recursos que eram usados na expansão de crédito), a renegociação da dívida externa e das dívidas dos Estados e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional.

Ainda assim, fica a questão: se representou tamanho avanço, por que a LRF foi incapaz de evitar a atual crise fiscal? "O Brasil é pródigo em criar regras fiscais, mas não tão pródigo em cumpri-las", diz Salto. Para ele, há uma questão cultural aí.

É preciso que se espalhe pela sociedade a consciência de que "sem contas públicas arrumadas, não vamos a lugar nenhum".

Sem essa cultura, a letra da lei acaba morta na falta de fiscalização e da aplicação de punições pelos órgãos de controle, com destaque para os tribunais de contas e os órgãos do Poder Legislativo, responsáveis, em última instância, pela supervisão das contas do Poder Executivo.

Pelo contrário, disse Afonso, do Ibre/FGV. Ele destacou que alguns tribunais de contas fomentaram o descumprimento da LRF, desenhando medidas criativas de interpretação de despesa de pessoal, justamente para gastar mais com servidores.

Incompleta

Nesse sentido, um dos pontos previstos na LRF que não saiu do papel foi o Conselho de Gestão Fiscal. O órgão teria caráter federativo, com a missão de padronizar, em todo o País, a aplicação das regras da LRF por parte dos tribunais de contas estaduais.

Também faltou regulamentar o limite para a dívida pública, lembra Afonso. "O mais grave é a falta de limites para dívida consolidada e para a (dívida) mobiliária da União, uma vez que a dívida não para de crescer no País. Esse, certamente, é o problema mais grave e a lei poderia ter ajudado, mas nenhum governo deixou voltar esse limite." Afonso mencionou ainda o fato de uma lei de 1964, que define as regras básicas de orçamento e contabilidade, não ter sido revista.

Apesar das ameaças de relaxamento na LRF, como no caso da flexibilização da punição para as prefeituras que ultrapassarem o limite de gastos com pessoal, Ciquera Rossi, do TCE-SP, vê pouca interferência no trabalho dos órgãos de controle. "Vamos continuar dizendo que as contas não devem ser aprovadas", diz. Para ele, o próprio fato de políticas tentarem flexibilizar a LRF é sinal de que a legislação foi eficaz nos 18 anos.

Salto, da IFI, pondera que é preciso entender a situação de prefeitos e governadores que, em meio à recessão de 2014 a 2016, passaram por um período muito difícil para a arrecadação. "Nesse contexto, há um movimento natural de pensar em flexibilizações. Agora, as mudanças são preocupantes", afirma o especialista, lembrando que, quando é feita uma flexibilização, ainda que justificada em determinado contexto, é mais difícil revertê-la depois.

Argumentos atuais. Procurado para comentar sobre os 18 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o ex-ministro da Fazenda Pedro Malan fez referência a um artigo seu, publicado no ‘Estadão’ em 2010, por ocasião dos dez anos da criação da lei.

Na época, Malan escreveu que "tão ou mais importante" do que comemorar o aniversário da lei seria "resistir às inúmeras pressões para que ela seja desrespeitada na prática" e "não permitir que o espírito que presidiu à sua elaboração, no final dos anos de 1990, seja gradualmente deixado de lado". Malan disse apenas que, atualmente, os argumentos do artigo de 2010 estão válidos ou ainda mais atuais do que quando foram escritos.

No artigo escrito na época, ele já falava dos riscos que a lei estava correndo por causa do "apreço" que os governos brasileiros tinham pelo gasto público. "Mas esse apreço geral, que não está de forma alguma restrito aos anos eleitorais, e a voracidade com que se procura o acesso privilegiado a recursos públicos constituem o ovo da serpente de futuras crises fiscais." As informações são do jornal O Estado de S. Paulo.

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