José Paulo Kupfer

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Opinião

Relator no Senado fixa teto inviável para carga e piora reforma tributária

É preocupante o caminho que a primeira fase da reforma tributária está tomando no Senado. Depois das isenções e exceções aprovadas na Câmara, agora é o relator da PEC 45/2019, senador Eduardo Braga (MDB-AM), que se movimenta para introduzir não só mais exceções no texto da proposta de emenda à Constituição como também uma trava constitucional no tamanho da carga tributária.

Com esses "aprimoramentos" no texto da proposta constitucional, o caminho da frustração com seus resultados está aberto. A reforma tributária é discutida há mais de 30 anos, mas, agora, quando parecia finalmente madura, o que se vê é o aumento das chances de que, mais uma vez, morra na praia.

Solução simples e equivocada

Braga quer estabelecer tratamento tributário privilegiado a advogados e outros profissionais liberais, ampliando as muitas exceções já previstas e aprovadas na Câmara. A consequência será a exigência da definição de alíquotas mais altas para o novo IVA (Imposto sobre Valor Adicionado), se o objetivo for manter a carga tributária neutra.

A intenção da reforma era a de simplificar o sistema tributário e reduzir sua regressividade — aliviando a carga sobre quem pode contribuir menos e a transferindo, pelo menos em parte, para quem pode contribuir mais. O relatório de Braga vai no sentido inverso, conseguindo piorar o que veio da Câmara.

Também está prevista no relatório de Braga, apresentado nesta quarta-feira (25), a determinação de um teto constitucional para a carga tributária. É daquelas clássicas soluções simples para problemas complexos, e totalmente equivocada.

Carga foge ao controle de governos

A ideia é fixar um valor de referência, com base na média bruta da carga tributária de 2012 a 2021, sem os filtros das intercorrências do período. Este valor seria cotejado com a carga registrada nos primeiros anos de vigência dos novos tributos, a partir de 2030, e plenamente em 2035, reduzindo-se alíquotas de tributos para repor a carga de referência, se fosse necessário. A média da carga tributária geral, nos 10 anos que vão de 2012 a 2021, é de 32,5% do PIB (Produto Interno Bruto).

O problema da criação desse teto de referência é que, para começar, não é possível tabelar a carga tributária. Carga tributária nada mais é do que a relação entre a arrecadação e o PIB, expressa em termos percentuais. Uma fração com a arrecadação no numerador e o PIB no denominador.

Por se referir à arrecadação, a trajetória da carga tributária depende de fatores que fogem ao controle dos governos, como é o caso, entre outros, do crescimento econômico e da marcha da inflação. Se a economia avança e/ou a inflação se eleva, a arrecadação tende a aumentar, ainda que não tenha havido criação ou aumento de tributos. Na situação inversa, a tendência é a de queda na arrecadação.

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Além disso, por se tratar de uma relação entre duas unidades, a marcha da carga tributária depende do ritmo da evolução da arrecadação e do PIB. Assim, pode ocorrer aumento de carga com redução da arrecadação. Ou o inverso, redução da carga, mesmo com aumento da arrecadação. Basta que, no primeiro caso, o PIB avance ou recue proporcionalmente mais do que a arrecadação. Ou retroceda menos, no segundo caso.

Estímulo ao relaxamento na fiscalização

Há outros inconvenientes no tabelamento da carga tributária. Um eventual aumento de arrecadação, que seria barrado pela trava constitucional, pode derivar de uma maior eficiência da máquina de arrecadação. Na prática, portanto, se houver travas à ampliação da arrecadação, inclusive pela maior eficiência da máquina arrecadadora, o mecanismo pode se revelar um estímulo à sonegação, evasão e elisão.

Essa é uma possibilidade real diante das perspectivas de ampliação e melhoria dos sistemas informatizados de fiscalização. Também a própria reforma tributária, ao simplificar procedimentos de recolhimento e cobrança de tributos, e prever a concessão de créditos em cada etapa da produção ou da prestação de serviços, tende a reduzir os vazamentos de receita, alargando a arrecadação.

Não se encerram aí os problemas da imposição de um teto para a carga tributária. Não está claro como serão feitos os ajustes, nos casos em que a carga supere a média do valor de referência. Por exemplo, quem, entre os entes da federação — governo federal, estaduais e municipais —, que cobram e definem os tributos que serão reunidos nos novos IVAs, terá de cortar alíquotas?

Chama a atenção a fixação de deputados e senadores com a criação de tetos constitucionais. Mais ainda com a adoção de tetos inviáveis, incapazes de serem cumpridos, como neste teto de carga tributária.

A história ensina que não há garantia de que a regra será cumprida. Mais do que isso, mostra também que acaba sendo muito maior o esforço legislativo para furar a regra inserida na Constituição sem os devidos cuidados e cautelas, quando ela se revela inviabilidade econômica e política. O caso exemplar e recentíssimo do teto de gastos, tantas vezes furado, ainda que exigindo o esforço da votação em dois turnos, com aprovação de três quintos dos parlamentares, parece ter passado como uma lição não aprendida.

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Texto em que o autor apresenta e defende suas ideias e opiniões, a partir da interpretação de fatos e dados.

** Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do UOL.

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