Críticas à política industrial de volta ao passado padecem do mesmo pecado

Preconceito contra políticas industriais

De todo modo, as críticas, pelo menos no primeiro momento, também são mais do mesmo. Não são, igualmente, novas e nem são boas. Da mesma maneira que reclamam do novo programa, que repetiria erros antigos, estão baseadas em visões do passado.

Em resumo, o governo divulgou, com o pecado original da insuficiência de detalhes, um programa de financiamento de R$ 300 bilhões até 2026, com protagonismo do BNDES, para, até 2033, induzir o setor industrial a cumprir metas relacionadas com a transição ecológica e a modernização do parque produtivo. Seis setores — agroindústria, saúde, infraestrutura urbana, tecnologia da informação, bioeconomia e defesa — são os alvos diretos.

As críticas endereçadas ao programa têm o sabor do preconceito liberal contra políticas industriais induzidas pelo Estado. Mas o fato é que está em curso no mundo todo uma profunda revisão dos conceitos que orientaram as políticas econômicas, nas últimas décadas. Consequências da crise de 2008, aprofundadas pela pandemia de covid-19, estão alterando o padrão de produção global.

"Reshoring" é a nova onda

Depois de uma fase de integração horizontal envolvendo países diversos, as cadeias de produção estão, mais uma vez, se deslocando — na forma de produção e onde se dá a produção. A onda agora é o "reshoring" — a ideia de trazer de volta para casa, ou para perto de casa, a produção que foi terceirizada para outros, principalmente os asiáticos. É nisso, por exemplo, que os Estados Unidos, com um programa de mais de US$ 1 trilhão, estão apostando.

Este novo ambiente encontra a economia brasileira diante de uma tragédia: a desindustrialização precoce da economia e a persistente queda de produtividade, que se arrasta por quatro décadas. É isso que precisa ser revertido, para que o país possa aproveitar a nova onda.

Levantamentos do economista Ricardo Barboza, pesquisador associado do Ibre-FGV (Instituto Brasileiro de Economia, da Fundação Getúlio Vargas), aponta recuo na PTF (Produtividade Total de Fatores), índice que mede a eficiência da produção econômica, de 36,8%, entre 1980 e 2023.

Eficiência econômica desceu a ladeira

É uma queda muito forte, mas Barboza lembra que essa perda não é exclusividade brasileira, sendo também sentida por outros países da América Latina ou com estruturas de produção semelhantes à brasileira, como a África do Sul. No período de pouco mais de quatro décadas, a PTF do México recuou 27%, a do Chile, 21% e da África do Sul, 27%.

Enquanto a eficiência produtividade declinava na região, e em outros emergentes com estruturas produtivas parecidas, China, Coreia e Taiwan davam saltos na PTF. Entre 1980 e 2023, a PTF na China cresceu 130%, enquanto na Coreia o pulo foi de 118%, e em Taiwan, de 98%. Já nos Estados Unidos, a produtividade avançou menos de 15%, no período.

O economista ressalta que, no Brasil, as perdas na PTF não foram homogêneas. Ele cita o exemplo do setor agrícola brasileiro, que foi o campeão mundial de produtividade, China inclusive, nos últimos 20 anos.

Barboza também destaca que, com exceção do setor agrícola, de 2016 a 2023, período em que, no Brasil, os governos Temer e Bolsonaro empreenderam reformas e políticas liberais, a PTF continuou em descida. O recuo foi de 6,5%, no período, superando a média de seis países latino-americanos e da África do Sul, com queda de 5%.

"A agenda de reformas, a partir de fins de 2016, não alterou a direção da perda de eficiência da economia. Ou seja, depois de um longo período, em que se alternaram diferentes governos, regimes políticos, ideologias e políticas econômicas, não houve alterações para melhor". Ricardo Barboza, pesquisador associado do Ibre-FGV.

É importante não esquecer, quando se observa uma curva de PTF, que este é mais um conceito econômico controverso. Não há medida observável de PTF e, portanto, é necessário formular hipóteses e adotar premissas prévias para determiná-la.

Identificar os recursos aplicados na economia, medir cada um deles e combiná-los em suas formas de produção é tarefa de altíssima complexidade. De modo simplificado, explica Barboza, pode-se entender a PTF como o conjunto de tudo que não consegue ser diretamente medido nos fatores econômicos. Por isso, entre os economistas, a PTF é conhecida como a taxa que mede a ignorância na profissão.

O que explicaria o desastre?

No caso brasileiro, contudo, há convergência no cálculo de três instituições independentes, que se dedicam a estimar e determinar a evolução dos principais indicadores macroeconômicos — a brasileira FGV e as globais Conference Board e PWT (Penn World Table). Todas apontam não só a mesma direção, mas também ritmos e níveis semelhantes na descida da ladeira da PTF.

Assim como a determinação da PTF não é consenso, dependendo de múltiplos elementos, as explicações para a longa e persistente má alocação dos recursos na economia não são unanimidade. Algumas hipóteses, segundo o pesquisador Ricardo Barboza:

As normas tributárias foram piorando com o tempo, tornando-se mais complexas, acomodando isenções e regimes especiais em excesso, o que resultou em estímulos equivocados à produção;

Ocorreram, nesse espaço de tempo de quatro décadas, mudanças importantes nos padrões globais de produção, com Brasil e outras economias perdendo atividades produtivas, principalmente para países asiáticos;

Ambiente de negócios ruim — leis e normas trabalhistas em excesso, insegurança jurídica, resistências em abrir a economia, ampliação do oligopólio financeiro, com a resultante de crédito caro e escasso, proteção setorial etc. —, desembocando em problemas de competitividade.

É diante dos desafios de reverter a baixa eficiência econômica, reforçadas por um longo período de perda de competitividade, que as análises do novo programa de política industrial deveriam focar. Não levará a nada martelar velhos fantasmas, como os de que a nova política industrial voltará a escolher "campeões nacionais" e a distribuir subsídios sem contrapartidas ou metas a serem cumpridas.

A pergunta a ser feita, então, é se gargalos competitivos serão desfeitos com o novo programa, assegurando crédito acessível, dinâmica a mercados e estímulos à inovação. Se, enfim, o programa facilitará o ingresso da indústria brasileira na onda do "reshoring" em que o mundo está embarcando.