Risco de 'apagão' do governo provoca debate: teto de gastos deve ser revisto?

Menos de três anos após a criação de um teto para limitar o aumento dos gastos no Brasil, o mecanismo virou alvo de disputa dentro do governo de Jair Bolsonaro e de um intenso debate entre economistas.

Os defensores da revisão do teto previsto para durar 20 anos temem que em breve ele possa provocar um apagão de serviços públicos no Brasil. Além disso, sustentam que é preciso abrir espaço para aumento de investimentos com objetivo de estimular a recuperação da economia.

Já os opositores da ideia, entre eles o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, dizem que flexibilizar o teto levará ao descontrole da dívida pública e ao aumento dos juros no país, provocando, na verdade, o efeito contrário e agravando a crise. Para alguns parlamentares e economistas, a solução para não furar o teto é adotar medidas radicais para reduzir os gastos obrigatórios como o congelamento do salário de servidores ou mesmo redução de jornada de trabalho com desconto na remuneração.

O corte de despesas neste ano ainda não provocado pelos efeitos do teto, mas pela arrecadação fraca ? já vem produzindo desgaste para o governo, por exemplo na suspensão de 8.629 bolsas de pesquisa para mestrado e doutorado, o que representa 9% do total oferecido pela Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior).

Já o Exército cancelou o expediente nas segundas-feiras de setembro para economizar gastos administrativos, enquanto o Ministério da Economia cortou pela metade estágios remunerados e suspendeu novas contratações de funcionários terceirizados, serviços de consultoria, diárias para viagens internacionais e até a compra de café.

"Os ministros estão apavorados, estamos aqui tentando sobreviver no corrente ano, não tem dinheiro", chegou a dizer Bolsonaro, em agosto.

Entenda a seguir porque o teto pode levar a um apagão administrativo e as alternativas na mesa para evitar isso.

O que pode levar ao apagão?

A regra do teto foi inserida na Constituição em dezembro de 2016 com objetivo de equilibrar as contas públicas do governo federal, que estão no vermelho desde 2014. Essa regra estabelece que a cada ano o limite de gastos para o seguinte é reajustado apenas pela inflação, o que impede uma expansão real das despesas.

Vale ressaltar que o mecanismo incide sobre a maior parte das despesas primárias e exclui as de caráter financeiro, como pagamento de juros da dívida.

Enquanto os críticos da medida diziam que o teto reduziria os recursos para áreas essenciais, como saúde e educação, os defensores afirmavam que a medida obrigaria o governo a priorizar gastos, cortando de alguns setores em benefício de outros.

Acontece que uma fatia enorme do orçamento federal hoje é composta por despesas obrigatórias que o governo não tem liberdade de controlar facilmente. É o caso das aposentadorias, que crescem acima da inflação, acompanhando o envelhecimento da população; da remuneração de servidores, que têm estabilidade; ou do seguro-desemprego, que reflete a fraqueza do mercado de trabalho. Por causa da rigidez desses gastos, os cortes se concentram nas chamadas despesas discricionárias, que englobam investimentos e custeio da máquina pública.

De janeiro a julho desse ano, as despesas obrigatórias, que representam hoje 93% do orçamento federal, cresceram acima da inflação, somando R$ 719,5 bilhões. Já as discricionárias sofreram corte de 18% na comparação com os primeiros sete meses de 2018, ficando em R$ 54,5 bilhões. Segundo a Instituição Fiscal Independente, órgão do Senado Federal, essa tesourada vem ocorrendo principalmente em obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e em saúde e educação.

Ao contrário do que muitos podem estar pensando, esse quadro ainda não é reflexo do teto. Como explica Bráulio Borges, economista da Fundação Getúlio Vargas e da consultoria LCA, o limite estabelecido para 2017, primeiro ano da norma, foi inflado com uma expansão forte de gastos em 2016 e com aplicação de um índice projetado de inflação (7,2%) que ficou acima do aumento de preços de fato registrado naquele ano (o IPCA fechou em 6,29%).

"Isso tornou fácil cumprir o teto nos primeiros anos. Neste ano, o que está provocando os cortes é a frustração na arrecadação com impostos, por causa da economia fraca", ressalta.

Rombo de R$ 139 bilhões

Para não contingenciar o orçamento, o governo teria que contrair mais dívida. No entanto, essa alternativa é limitada pela meta de resultado primário, que já prevê um rombo de até R$ 139 bilhões neste ano.

Segundo Borges, o quadro muda de figura no ano que vem, quando o teto de fato passará a ser um forte limitador da expansão de despesas. "Em 2020, mesmo que a receita surpreenda, não afeta em nada a questão do shutdown (apagão)", afirma.

A previsão é que os gastos em 2019 fiquem um pouco abaixo do teto de R$ 1,407 trilhão. Com a correção da inflação, esse limite subirá R$ 47,4 bilhões em 2020 para R$ 1,454 trilhão, informa o relatório mais recente da IFI. No entanto, só o aumento dos gastos com as aposentadorias do INSS já consome todo esse incremento permitido no orçamento, ressalta o documento.

Por causa disso, o governo enviou ao Congresso no fim de agosto um orçamento para 2020 prevendo apenas R$ 89,1 bilhões para despesas com investimento e custeio da máquina pública, o que representa menos da metade do valor de 2014 (R$ 186,6 bihões).

Se nada for feito, seja para conter as despesas obrigatórias, seja para flexibilizar o teto, haverá um apagão no governo. Para alguns economistas, como Borges, esse risco já existe para 2020.

Outros, como a equipe da IFI, projetam que a paralisia da máquina pública só ocorrerá quando as despesas discricionárias ficarem abaixo de R$ 80 bilhões, mais provavelmente a partir de 2022.

"Em 2020 e 2021, vamos conseguir cumprir o teto, mas não sem algum problema para prestar todos os serviços (públicos). A partir de 2022, já fica insustentável", avalia o economista Daniel Couri, um dos diretores da IFI.

Mudar teto ou cortar despesas obrigatórias?

A adoção de qualquer das soluções em debate restringir despesas obrigatórias ou mudar as regras do teto não é simples, porque ambas exigem que o Congresso altere a Constituição Federal. E hoje não há consenso sobre que caminho seguir.

A expectativa é que a reforma da Previdência, em discussão desde 2016, seja aprovada até outubro. No médio prazo, porém, as despesas com aposentadoria continuarão crescendo, já que as regras de transição suavizam o impacto da reforma nos primeiros anos. Diante disso, um grupo de parlamentares que defende a manutenção do teto quer aprovar outras mudanças constitucionais para permitam cortes instantâneos nas despesas obrigatórias.

A PEC (proposta de emenda constitucional) 438, em análise inicial na Câmara dos Deputados, visa a permitir cortes automáticos quando o governo estiver perto de descumprir a regra de ouro (proibição de contrair dívida para gastos que não sejam investimento). Entre as medidas previstas está a redução temporária de jornada e salário de servidores, a exoneração dos servidores sem estabilidade, e a suspensão do pagamento do abono salarial (benefício pago a trabalhadores que recebem até dois salários mínimos).

As próprias regras do teto já preveem gatilhos para conter as despesas obrigatórias quando o limite é descumprido, como congelamento de salários de servidores e proibição de novos concursos e benefícios fiscais. O objetivo da nova PEC é criar mecanismos ainda mais severos de contenção dessas despesas que possam ser aplicados mais rapidamente, antes do descumprimento do teto.

O deputado Felipe Rigoni (PSB-ES) disse à BBC News Brasil que a aprovação da proposta liberaria R$ 80 bilhões do orçamento. "Seriam dois ou três anos duros, fazendo isso, para ter algum espaço para investimento e políticas sociais", defende.

Rigoni será o relator da PEC em uma comissão especial, caso ela seja aprovada na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, onde está em análise no momento.

"Sem o teto, as opções são aumentar a dívida ou a carga tributária, o que ninguém aguenta mais", reforça.

Rigoni lembra que o endividamento público já está em 79% do PIB (era 51,5% em dezembro de 2013, quando passou a subir). Para economistas, se a dívida crescer mais, provocará uma alta de juros no país, o que afetaria o crédito e as próprias despesas do governo, ao encarecer o custo da dívida.

"Mexer numa regra que foi criada outro dia afeta a credibilidade do Brasil. Primeiro, tem que esgotar outras opções, flexibilizar as despesas obrigatórias", defende também a economista-chefe da XP Investimentos, Zeina Latif.

Reportagens na imprensa brasileira dizem que Guedes tem simpatia pela PEC 438, mas por enquanto o governo não tem se articulado por sua aprovação.

A BBC News Brasil perguntou ao Ministério da Economia que medidas estuda para evitar o apagão, mas não obtivemos uma reposta.

Flexibilizar não significa abandonar teto

Críticos da proposta, porém, temem que esses cortes drásticos nas despesas obrigatórias causem caos social. "Se cortar jornada e salários, e com isso o serviço público fica comprometido, pode levar a um cenário de apagão do governo da mesma forma. Isso é politicamente sustentável por dois, três anos?", questiona Bráulio Borges.

"Defendemos flexibilizar o teto, não abandoná-lo. Há uma polarização muito ruim do debate, como se nossas opções fossem manter o teto ou virar uma Argentina", afirma ainda, em referência ao país vizinho, que recentemente anunciou moratória (atraso de pagamento) da dívida.

No artigo "O teto do gasto público: mudar para preservar", que acaba de ser publicado, os economistas Fabio Giambiagi (do BNDES) e Guilherme Tinoco defendem que a partir de 2023 o limite de gastos passe a ser ampliado gradativamente acima da inflação até 2036, quando a regra expira. Além disso, eles propõem a adoção de um teto duplo, em que os investimentos ficariam submetidos a um limite um pouco mais folgado, separado do restante das despesas primárias.

Dessa forma, entre 2023 e 2026, por exemplo, o teto para investimentos poderia subir 1% acima da inflação a cada ano, enquanto as demais despesas teriam aumento real de 0,5%.

Ao defender proposta, os economistas ressaltam no artigo que, embora regras como o teto de gastos brasileiro estejam em alta no mundo (eram adotadas em 20 países em 2010 e em 45 em 2015, segundo o FMI), estudos mostram que o mecanismo costuma provocar cortes em investimentos, principalmente em países em desenvolvimento.

"É importante que a flexibilização comece a ser discutida logo no Congresso. Quanto mais perto da eleição de 2022, mais difícil fica o debate", defende Borges.