Quem ganha com a competição entre estados por vacinas é a população

Na última semana, assistimos a mais um capítulo do embate político que tomou conta do país, sobre a vacina contra a covid-19. Mais do que isso, vimos a inquietação de alguns setores da sociedade brasileira (notadamente entre os políticos), que sugeriram que a União faça uma "requisição" da vacina produzida pelo Instituto Butantan - a vacina que o governo de São Paulo promete para o fim de janeiro. O argumento é que todos os brasileiros teriam o mesmo direito à vacinação.

Não pretendemos tratar aqui da requisição administrativa usada (ou melhor, ressuscitada) no início da pandemia. Essa é extremamente prejudicial para o mercado e uma estratégia ruim para o Estado no médio e longo prazo. A questão é discutir o grau de autonomia federativa, ou seja, se somos um país unitário ou uma federação. E o caso concreto nos leva a resolver se a população brasileira deve ter a vacinação decidida apenas pelo governo federal ou se os estados têm autonomia para criar um calendário próprio.

A teoria econômica nos ensina que pode haver vantagens e desvantagens no processo de descentralização federativa, que deveriam ser ponderadas nas decisões sobre distribuição de competências. Como vantagens da existência dos estados membros, temos: (i) o maior controle social, uma vez que os residentes locais podem ser mais capazes de avaliar o desempenho do governo e punir o mau comportamento nas eleições; (ii) o respeito às diferenças regionais ou à heterogeneidade de preferências, na medida em que as políticas locais podem ser mais facilmente ajustadas ao gosto dos residentes; e (iii) a criação de competição entre os estados, fazendo com que os cidadãos e empresas busquem os locais que mais se ajustem aos seus interesses.

Por outro lado, a economia também nos dá argumentos para a centralização (Estado Unitário). O primeiro deles é a possibilidade de serem obtidas economias de escala, dado que o custo médio da prestação de certos serviços pode diminuir com a ampliação da área ou do tamanho da população. Já o segundo é a criação de externalidades de políticas públicas, que ocorrem quando projetos ou políticas implementadas em um dado local acabam beneficiando outras regiões.

A grande questão, então, é como criar um modelo eficiente que leve em consideração esses aspectos. Para equilibrar os benefícios e malefícios, os Estados Unitários (como Reino Unido, França, Uruguai e Portugal) têm ferramentas de descentralização administrativa. Já os Federados (como Brasil, Estados Unidos, Alemanha, Índia, etc.) possuem ferramentas de centralização.

No caso específico do Brasil, foi estabelecido no artigo 23 da Constituição que todos os três entes federados (União, estados e municípios) possuem competência para atuar em prol da saúde pública. Essa diretriz foi reiterada na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6341, julgada em abril do corrente ano, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu respeitar a literalidade da norma constitucional, declarando haver competência concorrente entre os estados, DF, municípios e União no combate à covid-19. Ou seja, todos podem criar regras materiais (atos administrativos) para defender a saúde de sua localidade.

Até hoje, todos pareciam aceitar bem a competência concorrente (ou seja, descentralizada), mesmo com prováveis ganhos de escala (associados à compra centralizada dos equipamentos e à alocação dos recursos, de acordo com o movimento da onda de contágio) e com a possibilidade de controle de externalidades negativas (como aquelas derivadas de situações em que um estado, que não controla o crescimento do número de casos de covid-19, acaba elevando também o contágio para os estados vizinhos).

Sabe-se que o governo federal se eximiu de ser o agente coordenador das políticas de combate à pandemia. Mas também os estados que se consorciaram (como ocorreu no Nordeste) não alcançaram benefícios significativos. Até agora, o que vimos foi a prevalência de interesses regionais, com políticas divergentes em cada localidade, algo só permitido pelo modelo de estados federados.

No caso particular da vacinação, a maioria dos estados deixou a cargo da União a compra do produto, que apenas iniciou tratativas com algumas empresas farmacêuticas. Poucos estados tentaram negociar diretamente - em paralelo com governo federal - com outros possíveis fornecedores de vacinas. Neste cenário, a questão trazida na última semana é a que deve prevalecer neste caso? A vacinação a partir da centralização do governo federal ou a participação também dos estados?

No Brasil, historicamente, o governo federal (por meio do Ministério da Saúde -Sistema Único de Saúde) contrata e planeja os processos de vacinação, pois há clara externalidade positiva no processo de imunização da população e grande economia de escala na aquisição de produtos. Isso indica que, em tese, a missão de vacinar estaria mais bem alocada se centralizada no governo federal. Mas há prejuízo se algum governo estadual agir em paralelo? Acreditamos que não.

Parece ser essencial a atuação centralizada do governo federal na compra e distribuição de vacinas (as mais variadas possíveis), mas isso não deve excluir a atuação dos outros entes (e até mesmo dos particulares que tenham interesse em se juntar a esse esforço). Ao contrário, essa "concorrência" pode até ser benéfica para a sociedade.

Vale ressaltar que não há uma única vacina contra a covid-19, mas várias (e muitas em pesquisa), o que é excelente. Nesse ambiente, principalmente na falta de uma coordenação federal, a concorrência via "demonstração de ação" pode levar a um melhor resultado para a população. E isso é tão mais verdade na medida em que acrescentamos também um elemento de análise política ao caso.

Os entes públicos são administrados por gestores (políticos), com interesses próprios que podem divergir dos interesses da população. Nesse sentido, a competição entre estados ou entre diferentes níveis de entes federativos pode ser o motor da maior dedicação dos políticos, que seguramente não querem parecer incompetentes perante os olhos de seus eleitores. E quem ganha com isso é a população.

Expandindo essa lógica, a evolução de atuações políticas mais aderentes aos anseios da população de determinada localidade tenderá a criar uma concorrência (principalmente por efeito demonstrações) com outras regiões, estimulando um processo constante de aprimoramento de políticas públicas no país. E isso não quer dizer que essa concorrência atrapalhe a possibilidade de haver cooperação entre entes federativos. Ao contrário, a pressão competitiva por comparação sobre o "ambiente político" pode até mesmo estimular que sejam formados mais consórcios entre regiões, de maneira a que sejam obtidos também alguns dos ganhos derivados do processo de centralização federativa.