Definir prazo para Anvisa aprovar vacina é mais grave do que parece

No último dia 4 de fevereiro, foi aprovada pelo Senado Federal a Medida Provisória 1003/2020 (ver: Autoriza o Poder Executivo federal a aderir ao Instrumento de Acesso Global de Vacinas Covid-19 (Covax Facility) e estabelece diretrizes para a imunização da população), que, em seu artigo 5º, estipula o prazo de até cinco dias para que Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) conceda autorização temporária de uso emergencial para a importação, a distribuição e uso de qualquer vacina contra a Covid-19 pelo Estado brasileiro, desde que também tenha sido autorizada por alguma das agências sanitárias internacionais pré-definidas no texto da nova lei.

Na versão original, as agências indicadas eram a dos Estados Unidos, da União Europeia, do Japão, da China, do Canadá e do Reino Unido. Estranhamente, no texto final foram também incluídas as agências da Coreia do Sul e Argentina, além do Ministério da Saúde russo, locais onde a vacina Sputinik já foi aprovada para uso, gerando questionamentos sobre a possibilidade de certos congressistas estarem agindo como lobistas de fabricante da vacina no Brasil.

Não pretendo aqui entrar no mérito da decisão sobre o prazo estipulado, mesmo porque exigiria uma discussão mais técnica sobre processos e procedimentos utilizados pela Anvisa. O meu ponto aqui é alertar para a gravidade e até mesmo a irresponsabilidade da maneira com esta decisão foi tomada, principalmente porque a própria truculência do ato em si pode criar incentivos ruins para todos os setores regulados.

Para entender melhor o problema, devemos lembrar que há uma lógica inerente ao modelo das agências reguladoras, que pressupõe existir setores que exigem um grau de conhecimento não trivial, cujas decisões devem ser, por consequência, as mais técnicas possíveis para elevar o nível de bem-estar da sociedade. Mais do que isso, nesses setores há, em geral, a necessidade de se criar e revisar normatizações com muita frequência, principalmente pelas constantes mudanças do "estado da arte" vigente. São exemplos telecomunicações, petróleo, transporte e tudo que envolve a saúde.

Neste contexto, a questão que se coloca é se seria melhor delegar ao legislador a missão de cuidar de todos esses setores e esperar que as decisões que saiam do Congresso sejam técnicas e tomadas em tempo econômico (necessário para fazer frente às rápidas mudanças) ou procurar criar um mecanismo de governança que seja mais eficiente e independente de ingerências "politicamente equivocadas"? A resposta que tem sido dada pelas sociedades mais desenvolvidas desde o início do século passado é a de que o modelo das agências, se bem construídos, tem o maior potencial de minimizar os erros (que sempre existirão) nesses setores. E isso, inclusive, eleva o potencial de atração de investimento.

Não é difícil entender a razão pela adoção deste modelo, principalmente se olharmos para a própria lógica do processo democrático representativo. A sociedade delega aos seus representantes políticos várias decisões que afetam a cada um de nós. Se pensarmos sob o ponto de vista prático, seria impossível individualmente tomarmos conhecimento prévio de todas as implicações das decisões que normatizam nossa vida, ou seja, nossos custos de transação e de oportunidade de obter informações sobre tudo o que está em jogo em cada proposta, analisar, negociar e tomar decisões para depois votar em uma suposta "democracia direta" seriam muito elevados (arrisco-me a dizer quase impeditivo). No limite teríamos que parar nossas vidas para só ficar "brincando" de votar.

A ideia de ter agências reguladoras não é muito diferente. Se pensarmos republicanamente, para aqueles políticos sérios, os custos de transação e oportunidade de se especializar em cada um dos setores potencialmente regulados são muito elevados (principalmente olhando sob a ótica das milhares de questões que passam pelo Congresso e pelo próprio executivo todos os dias). Neste sentido, o ideal é que as decisões que exigem mais conhecimento e constância de análises sejam delegadas a quem de fato entende e tenha o compromisso de tomar as decisões mais adequadas para a sociedade. É exatamente daí que surge o modelo de agências reguladoras. A elas são delegadas decisões cujo pressuposto de tecnicidade e independência (de pressões políticas e empresariais) são fundamentais para o nosso bem-estar.

Tais pressupostos não excluem de maneira alguma a participação tanto do executivo quando do legislativo do processo decisório das agências reguladoras. Ao contrário, todo modelo foi desenhado para que aqueles legitimamente eleitos pela população sejam os responsáveis pela escolha dos diretores responsáveis pelas decisões finais. Assim, o Presidente da República é o responsável por indicar os futuros ocupantes dos cargos máximos desses órgãos e o Senado Federal por sabatiná-los e aprová-los. Na realidade, este é só o primeiro momento que o Congresso tem para participar do processo regulatório, uma vez que todos anos as agências reguladoras devem prestar contas à sociedade dos seus atos por meio de relatórios anuais, planos estratégicos e de gestão e, principalmente, pelas suas Análise de Impacto Regulatórios (AIR). Em outras palavras, a nova Lei das Agências (Lei 13.848/ 2019) é muito clara em definir mecanismos de controle externo pela sociedade, inclusive por meio do próprio Congresso.

O grande problema, entretanto, é que uma parte dos nossos políticos preferem barganhar cargos na diretoria das agências para terem influência sobre decisões específicas de interesse próprio ou de seus apoiadores, ao invés de escolher nomes técnico, conforme exige a Lei das Agências. Há também aqueles que ficam descontentes com decisões pontuais (cujas razões são, na maioria das vezes, travestidas de interesse público) e que decidem ameaçar as agências com a edição de Decretos Legislativos sem qualquer cabimento; sem falar daqueles que apresentam leis ou pegam carona em medidas provisórias para atropelarem decisões legítimas dos órgãos, em detrimento do bem-estar da sociedade. E aqui retornamos ao nosso caso.

O resultado deste processo para o grosso da sociedade, infelizmente, acaba sendo o pior possível. Estimula os péssimos empresários de setores regulados a entrarem na barganha política para obter vantagens e fechar mercado para concorrentes – inclusive brigando para colocar diretores em cargos chave em agências reguladoras – e afasta aqueles que têm interesses legítimos, que teriam disposição para investir em condições justas e auxiliar no crescimento econômico do país.