Reforma tributária concentra renda sem melhorar nada para os mais pobres

A proposta de reforma do Imposto de Renda, em discussão na Câmara dos Deputados, pode aumentar a concentração de renda no país e não apresenta nenhuma melhoria para a população mais pobre, cuja vulnerabilidade se tornou ainda mais evidente na pandemia. Essa é a avaliação de especialistas em tributação e desigualdade que têm acompanhado de perto o vai e vem das propostas de reforma tributária na gestão Jair Bolsonaro (sem partido).

Na quarta-feira (4/8), a Câmara aprovou regime de urgência para o projeto (PL 2337/21). Com isso, o texto poderá ser colocado em votação no plenário nos próximos dias, como já havia sinalizado o presidente da Casa, Arthur Lira (PP-AL).

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Mas para o vice-presidente da Câmara, Marcelo Ramos (PL-AM), a votação agora é precipitada. "A proposta do Imposto de Renda não está madura e suficientemente debatida com a sociedade para ser votada na primeira semana [de volta do recesso]", disse ele na sexta-feira (30/7), durante evento virtual organizado pelo site Congresso em Foco.

Especialistas em tributação concordam com a avaliação do vice-presidente da Câmara e defendem que, da forma como está a proposta de reforma, após a apresentação de substitutivo pelo relator Celso Sabino (PSDB-PA), é melhor que ela não seja votada.

"Só dá para consertar [a atual proposta de reforma] se fizer uma mudança muito grande. Se for só para fazer ajuste paramétrico na proposta do governo ou colocar puxadinho, é melhor não votar", afirma Bernard Appy, diretor do CCiF (Centro de Cidadania Fiscal).

"O texto substitutivo está totalmente desvirtuado e amplia a assimetria entre a tributação da renda do capital e do trabalho", considera Débora Freire, professora do Cedeplar da UFMG (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais).

Entenda qual era a proposta original de reforma do Imposto de Renda enviada pelo governo, como ela ficou após o substitutivo do relator e por que os economistas dizem que a reforma poderia ampliar a desigualdade no Brasil.

Antes da proposta do governo

Antes de o governo apresentar sua proposta de reforma tributária, duas outras propostas já tramitavam no Congresso Nacional: a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) 45/2019, apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP) na Câmara, e a PEC 110/2019 do Senado, de autoria do ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR).

As duas propostas tinham como objetivo unificar uma série de impostos de responsabilidade da União, de Estados e dos municípios, visando simplificar o sistema tributário brasileiro.

Apesar de ambos os modelos estarem em discussão no Congresso desde 2019, o governo optou por não encampar nenhum deles e, em julho de 2020, enviou aos parlamentares uma proposta de reforma tributária própria.

Essa proposta seria dividida em quatro etapas: a primeira seria uma modernização da tributação sobre bens e serviços, com a unificação de alguns impostos, mas apenas no âmbito da União — sem Estados e municípios, como nas propostas da Câmara e do Senado.

A segunda etapa seria a transformação do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) num tributo seletivo; a terceira fase seria a revisão do Imposto de Renda; e a quarta etapa permitiria a regularização de impostos não recolhidos, uma espécie de "novo Refis" (sigla para Programa de Recuperação Fiscal).

Após a apresentação da primeira fase da reforma em julho de 2020, a proposta do governo recebeu uma série de críticas de setores que seriam afetados pela mudança.

Sem que houvesse qualquer avanço dessa primeira etapa no Congresso, a gestão Bolsonaro decidiu então mudar o foco e apresentar em junho deste ano sua proposta para a revisão do Imposto de Renda, de olho nas eleições de 2022.

'Benesses para a classe média em ano eleitoral'

Quando era candidato à Presidência, Jair Bolsonaro prometeu que aumentaria a isenção do IRPF (Imposto de Renda da Pessoa Física) para até cinco salários mínimos — valor equivalente a R$ 5,5 mil em 2021. Mas isso acabou não acontecendo.

"A um ano da próxima eleição, o governo propôs o reajuste do limite de isenção para R$ 2,5 mil, de R$ 1,9 mil atualmente", observa Rodrigo Orair, pesquisador do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

"Com isso, cerca de 6 milhões de brasileiros adultos que hoje recolhem um pouquinho de Imposto de Renda deixariam de recolher e passariam a ficar isentos", explica.

Além disso, a proposta prevê uma reajuste das faixas da tabela progressiva do IRPF, o que fará com que aqueles que recebem mais de R$ 2,5 mil de renda tributável também paguem menos imposto, representando mais de R$ 20 bilhões a menos em arrecadação.

"Há uma motivação claramente eleitoral, com consequência econômicas: você está entregando mais de R$ 20 bilhões para a classe média, para ela gastar em ano de eleição", diz Orair.

"É o que chamamos em economia de 'ciclo político-eleitoral': a ideia de que, às vésperas das eleições, se entrega benesses com um duplo efeito de beneficiar sua base eleitoral e também dar um estímulo à economia. Então esse é o carro-chefe da reforma, é a motivação prioritária do governo", avalia o economista.

Compensando a 'conta salgada'

Para compensar a "conta salgada" da perda estimada de mais de R$ 20 bilhões na arrecadação, o governo propôs uma mudança no modelo de desconto simplificado padrão do Imposto de Renda para Pessoas Físicas.

Atualmente, existem dois modelos de declaração do Imposto de Renda: a declaração completa e a simplificada. A completa é mais vantajosa para quem tem dependentes e muitas despesas dedutíveis com saúde e educação, pois esses itens reduzem a base de cálculo do imposto e a alíquota é então aplicada sobre essa base diminuída pelas deduções.

A simplificada é mais vantajosa para quem não tem dependentes, tem poucas despesas dedutíveis e somente uma fonte de renda. Nesse modelo, é aplicado um desconto padrão de 20% sobre a renda do contribuinte e a alíquota de imposto é aplicada sobre os 80% restantes.

"Para compensar parte da desoneração da classe média, o governo propôs restringir o desconto simplificado, que deixaria de existir para quem tem renda tributável acima de R$ 40 mil por ano [cerca de R$ 3.300 por mês]", diz Orair.

Segundo ele, isso afetaria cerca de 7 milhões de pessoas. Mas, para parte delas, o reajuste das faixas da tabela do IR compensaria o fim do desconto simplificado.

Quem acabaria pagando mais imposto seriam cerca de 2 milhões de contribuintes, em geral assalariados, com renda acima de R$ 5,7 mil, que não têm deduções a declarar além das contribuições ao INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) descontadas em folha.

Mesmo com essa compensação, o efeito líquido das mudanças planejadas seria uma perda de arrecadação de R$ 14 bilhões, segundo o cálculo mais recente do relator.

Cobrando mais dos 2% mais ricos

"Até aqui, a reforma quase nada altera para 85% da população brasileira adulta, pois somos um país de renda média e muito desigual, então 85% da população adulta sequer recebe R$ 1,9 mil de rendimentos tributáveis [para ter que declarar Imposto de Renda]. Então é uma reforma que não afeta o grosso da população", destaca o economista do Ipea. "Você reduz imposto para quem está entre os 85% até 97%. Empata entre 97% e 98% e cobra mais imposto dos 2% mais ricos — em particular, do milésimo mais rico."

"Ou seja: na população como um todo, a reforma não afeta os mais pobres. Mas, entre os contribuintes, que são os 15% mais ricos do Brasil, a mudança é progressiva, pesando mais para o topo mais rico", afirma o analista.

A forma de aumentar a tributação sobre esses 2% mais ricos seria uma ampliação da taxação sobre a renda do capital na pessoa física, com a volta da tributação dos dividendos, que foram isentos no Brasil desde 1995, sob pretexto de estimular o investimento.

"Na OCDE [Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, grupo apelidado de 'clube dos países ricos'], 34 dos 36 membros praticam a bitributação do lucro na empresa e dos dividendos na pessoa física. Só dois não fazem isso: Estônia e Letônia", cita Orair.

Ele observa que o movimento global por uma maior tributação do topo ganhou espaço no pós-crise de 2008 e se fortaleceu com a pandemia, que explicitou a fratura da sociedade e o fato de que diferentes parcelas da população estão suscetíveis a riscos muito distintos.

"Essa segunda parte da reforma, portanto, tinha problemas de calibração, mas estava muito alinhada com as tendências internacionais", considera Orair.

Mas então veio o substitutivo do relator.

Pressão dos lobbies e 'descontão' para as empresas

No papel, a carga tributária para a empresas no Brasil atualmente é de 34%, que é a soma de 25% de IRPJ (Imposto de Renda da Pessoa Jurídica) e 9% de CSLL (Contribuição Social sobre Lucro Líquido) — mas o percentual total é na prática menor, devido a uma série de isenções.

A proposta de reforma do governo previa reduzir o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica de 25% para 20%, mas ao mesmo tempo acabar com uma série de benefícios fiscais em vigor atualmente. Assim, o resultado seria uma tributação menor, mas sobre uma base tributável mais ampla.

Em resumo: o governo abriria mão de arrecadação ao beneficiar a classe média e as empresas, mas compensaria essas perdas ao tributar dividendos a uma alíquota de 20% e acabar com a dedutibilidade do JCP (Juros sobre Capital Próprio), uma outra forma de remuneração dos acionistas pelas empresas.

Na proposta do governo, a reforma seria fiscalmente neutra, o que significaria que não haveria perda nem ganho de arrecadação, terminaria tudo no zero a zero.

Mas, uma vez enviada ao Congresso, a proposta gerou descontentamento naqueles que seriam afetados por uma maior tributação, como investidores do mercado financeiro.

O ministro da Economia, Paulo Guedes, passou a dizer então que a intenção do governo era apenas suscitar o debate. "Você dá aquela cutucada, balança a árvore, cai um pouco de coco", disse Guedes, durante evento virtual. Em outra ocasião, empresários se referiram à reforma com um pacote de "maldades" da Receita, recebendo a promessa de Guedes de mudanças.

"Uma vez que a proposta entra no Congresso, o ministro da Economia tira o pé, deixa a reforma órfã e o relator recebe pressão de todos os lados dos lobbies", avalia Orair.

Nesse cenário, o relator amplia em seu parecer a redução do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, que na proposta do governo era de 5 pontos percentuais, de 25% para 20%, para 12,5 pontos percentuais, o que reduziria o Imposto de Renda das empresas a 12,5%.

Após fortes críticas, o relator criou algumas condicionantes para essa redução total de 12,5 pontos, que dependeria de aumentos da arrecadação neste e no próximo ano. Mas Orair avalia que esse ganho de arrecadação é quase certo, então a expectativa é de que a alíquota vá de fato a 12,5% até 2023.

Com isso, a perda de arrecadação de Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, que na proposta do governo seria de R$ 40 bilhões, passaria a quase R$ 100 bilhões. O relator sugere então uma série de compensações para tapar esse buraco, mas algumas delas são um tanto questionáveis, como a projeção de que a reforma gere um crescimento adicional do PIB (Produto Interno Bruto), que levaria a um ganho de arrecadação de R$ 10 bilhões, por exemplo.

Uma reforma que aumenta a desigualdade

"Um projeto que antes era neutro do ponto de vista fiscal, agora passa a ser negativo, representando uma redução de carga tributária. Há uma dupla desoneração: para a classe média e para a renda do capital", observa Orair.

O pesquisador destaca que uma série de estudos realizados nos Estados Unidos, analisando a redução de Imposto de Renda da Pessoa Jurídica durante o governo de Donald Trump, demonstram que a mudança não resultou em aumento significativo do investimento ou da geração de empregos naquele país.

Por outro lado, levou a um aumento da distribuição de dividendos e da recompra de ações pelas empresas, enriquecendo ainda mais os acionistas, o que amplia a desigualdade.

"A proposta apresentada pelo governo tinha problemas de calibragem, mas apontava na direção correta ao tributar dividendos, o que é bastante necessário, porque temos um sistema tributário muito regressivo", considera Débora Freire, da UFMG. Segundo a economista, isso acontece porque 50% da carga tributária brasileira incide sobre o consumo. E a tributação de renda, que deveria ajudar a corrigir essa disparidade, representa uma parcela muito pequena da nossa carga tributária.

Além disso, alguns integrantes do topo de maior renda chegam a ter 90% de seus rendimentos isentos de tributação, em grande medida, devido à isenção de dividendos. Essa isenção também incentiva a "pejotização" dos profissionais de maior renda, que se tornam pessoas jurídicas para fugir da tributação maior que incide sobre os salários da maioria dos trabalhadores.

A proposta do relator, no entanto, desvirtuou o caráter progressivo da reforma apresentada pelo governo, ao estabelecer uma redução muito grande do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, avalia a professora.

"Isso vai fazer com que a tributação sobre a renda do capital continue menor do que a tributação sobre a renda do trabalho", afirma. "O que resulta em que o sistema tributário concentre renda, porque quem detém renda do capital é o topo da pirâmide distributiva."

Uma solução que não entende o problema

Para Bernard Appy, do CCiF e um dos idealizadores da PEC 45, a reforma do Imposto de Renda está sendo feita sem uma compreensão adequada dos problemas do país.

Segundo ele, sob o modelo tributário atual, um empregado formal, um servidor público e um profissional "pejota" têm cargas tributárias muito distintas, de 40,1%, 27,5% e 13,6%, respectivamente. A proposta do relator aumentaria ainda mais essa distorção, ao reduzir a carga tributária para os "pejotas", que hoje já é muito mais baixa que as demais.

"Não se entendeu direito o problema que se está tentando resolver na tributação da renda do trabalho. Qualquer mudança boa deveria fazer convergir o máximo possível a tributação do empregado formal, do servidor público e do profissional liberal que é 'pejota'", afirma.

No caso da renda do capital, ela tem quatro formas: lucro, juro, aluguel e ganho de capital (que é o lucro obtido a partir da venda de um bem).

Segundo Appy, a proposta de reforma do governo aumentava a tributação sobre o lucro de forma descalibrada, mas a tentativa do relator de consertar o problema reduzindo muito o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica resulta em perda de arrecadação de Imposto de Renda, num país que tributa muito consumo e folha de pagamentos, mas pouco a renda.

"Não faz sentido fazer uma mudança da tributação no Brasil para reduzir a tributação da renda e ter de compensá-la parcialmente com um aumento da tributação do consumo", considera Appy.

"As pessoas ficam tentando resolver com puxadinho, em vez de fazer uma mudança estrutural que torne a tributação do Brasil mais homogênea, tanto para a renda do trabalho, como para renda do capital", acrescenta o especialista em tributação. "Se é para perder bilhões de arrecadação na tributação de Imposto de Renda, não faz sentido. Não num país como o Brasil. É preciso entender os problemas para saber como resolvê-los."

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