Projeto que limita ICMS pode reduzir preços dos combustíveis?

A Câmara dos Deputados deverá votar na terça-feira (14/6) um projeto de lei que limita a 17% a alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) que Estados e o Distrito Federal poderão cobrar sobre combustíveis, energia elétrica, transporte coletivo e telecomunicações.

Apesar de ser uma das esperanças do presidente Jair Bolsonaro (PL) para diminuir o custo dos combustíveis e controlar a inflação, o projeto é visto por analistas como uma medida paliativa que não teria condições de conter os preços no longo prazo.

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O Projeto de Lei Complementar n° 18/22 foi aprovado em um primeiro turno na Câmara no fim de maio. O texto seguiu então para o Senado, onde também foi aprovado. Como os senadores fizeram alterações ao projeto original, ele precisa ser votado novamente na Câmara. Caso seja aprovado novamente pelos deputados, seguirá para sanção presidencial.

Apesar das mudanças feitas no Senado, o cerne do projeto continua o mesmo: Estados e o Distrito Federal só poderão cobrar até 17% de ICMS sobre itens considerados essenciais como combustíveis, eletricidade, transporte coletivo e serviços de telecomunicação. O ICMS é um tributo cobrado pelos Estados, ou seja, seus recursos vão direto para os cofres estaduais.

Se o projeto virar lei, Estados que cobram mais de 17% de ICMS sobre os combustíveis terão que limitar a cobrança a esse percentual. O Rio de Janeiro, por exemplo, tem uma alíquota de 34% sobre combustíveis.

Segundo o projeto, o Estado terá que cortar esse percentual pela metade e cobrar, no máximo, 17%. A ideia é que esse teto reduza o preço desses produtos ao consumidor final.

O projeto teve o apoio de Bolsonaro, que aparece em segundo lugar nas principais pesquisas de intenção de voto sobre as eleições presidenciais deste ano. Segundo levantamento do Datafolha de março deste ano, 68% dos brasileiros associam a alta no preço do produto ao presidente.

Por outro lado, a medida vem sendo criticada por políticos de oposição, especialistas, gestores e organizações não-governamentais. Eles alegam, em geral, que o projeto não impede que os preços dos combustíveis continuem subindo e ainda compromete as finanças públicas de Estados e municípios.

Batalha dos preços

O preço dos combustíveis subiu no Brasil de forma acentuada nos últimos anos. De acordo com a Agência Nacional do Petróleo (ANP), entre março de 2021 e março de 2022, o preço médio do litro da gasolina aumentou 29,8%. Saiu de R$ 5,59 para R$ 7,26.

Em parte, a alta se deu como resultado do aumento no preço do petróleo no mercado internacional, no último ano. De acordo com o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), o preço do barril tipo Brent estava cotado a US$ 65 em maio de 2021. Em maio deste ano, o preço chegou a US$ 115, uma alta de 76%.

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Com o aumento do preço dos combustíveis afetando fortemente a inflação oficial do país, o governo passou a procurar formas de baixar o preço dos produtos.

As ações do presidente Bolsonaro nessa área se dividiram em duas frentes principais. Em uma, ele vem mudando com frequência o comando da Petrobras. Neste ano, foram três trocas.

As mudanças vêm sendo vistas como uma espécie de pressão para que a estatal mude a política de preços dos combustíveis, que atualmente está alinhada com o mercado internacional.

Na outra frente, o governo federal passou a tomar medidas para reduzir a carga tributária sobre os combustíveis. A ideia é que, diminuindo a incidência de tributos e contribuições sobre o produto, ele possa ficar mais barato ao consumidor final.

Em 2021, o governo zerou os tributos federais sobre diesel e gás de cozinha.

Na semana passada, o governo anunciou mais uma medida: encaminhar uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) ao Congresso Nacional prevendo uma espécie de acordo: caso os Estados aceitem zerar o ICMS sobre diesel e gás de cozinha, o governo federal faria um ressarcimento sobre o valor que eles deixarem de arrecadar.

Além disso, o governo também se comprometeria a zerar os tributos federais sobre a gasolina e o etanol. Ainda não há previsão para que a PEC seja votada.

A medida, segundo o ministro da Economia, Paulo Guedes, teria validade até 31 de dezembro deste ano.

Guedes disse ainda que a proposta não é um subsídio, mas uma "transferência" de recursos da União para os Estados.

"Trata-se de uma transferência extraordinária de recursos para que os Estados possam transferir uma parte do aumento de arrecadação para a população brasileira", disse o ministro.

'Combate ao sintoma e não à doença'

Para o advogado especialista em Direito Tributário e professor da Fundação Getulio Vargas (FGV) Gabriel Quintanilha, o projeto que deve ser votado nesta terça-feira tem falhas estruturais e seu impacto deverá ser passageiro.

"O teto de ICMS para os combustíveis trata um sintoma, mas não a doença. O projeto não resolve a questão fundamental que é a política de preços adotada pela Petrobras", afirma o advogado.

"Se o projeto for aprovado, é possível que haja, no curto prazo, uma redução no preço dos combustíveis. Mas isso pode ser totalmente anulado num próximo reajuste de preços da Petrobras. A empresa, aliás, vem segurando os preços, mas vai precisar repassar as variações do petróleo no mercado internacional em algum momento", afirmou o advogado.

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O argumento de Quintanilha vai na mesma direção do que disse, na semana passada à BBC News Brasil o especialista na área tributária da consultoria Mazars, Luis Carlos dos Santos.

"Entendo que o projeto pode não funcionar pois os preços estão atrelados ao mercado externo. Se houver um novo 'boom' na cotação do petróleo, não será a mudança do ICMS que permitirá uma diminuição ou manutenção de um preço mais baixo nas bombas", explicou o consultor.

No Senado, os parlamentares aprovaram um sistema no qual o governo federal irá compensar as perdas de arrecadação dos Estados por conta do teto do ICMS.

Segundo o texto aprovado no Senado, haverá um "gatilho" para que o governo federal faça o ressarcimento quando a perda de arrecadação em 2022 com o teto do ICMS for superior a 5% do total arrecadado pelos Estados em 2021 com os produtos.

As estimativas são de que o governo federal terá de desembolsar em torno de R$ 50 bilhões até o final do ano para bancar a limitação do ICMS.

Prejuízos na Educação

Uma das áreas que especialistas afirmam que será mais afetada pela medida é a Educação. Isso pode ocorrer porque, pela Constituição, pelo menos 20% de tudo o que é arrecadado pelos Estados com o ICMS tem que alimentar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb).

Em alguns Estados, porém, a participação do ICMS na composição do Fundeb é bem maior que isso. Segundo o Conselho Nacional dos Secretários de Educação (Consed), no Rio de Janeiro, esse percentual é de 90%.

Na semana passada, o ex-presidente e pré-candidato à eleição Luiz Inácio Lula da Silva (PT) criticou o projeto. Em uma postagem nas redes sociais, ele disse que a medida traria prejuízos à saúde e à educação.

"Com o pretexto de resolver os preços dos combustíveis, apresentam uma imposição de redução de recursos para saúde e educação nos Estados e municípios", disse Lula.

O governo, porém, defende a medida. Durante sua passagem pelo Fórum Econômico Mundial, em Davos, no final de maio, o ministro da Economia, Paulo Guedes, atacou os governadores que se mostraram contra a medida.

"Pode jogar lá... nos Estados que estão reclamando, o governador ou é despreparado ou é um ingrato", disse Guedes.

A organização não-governamental Todos pela Educação divulgou uma nota técnica passada apontando que a redução proposta pelo projeto pode resultar em uma perda de R$ 16 bilhões por ano em recursos para a educação em todo o Brasil.

Para vencer a resistência da oposição, a bancada governista no Senado cedeu e manteve no projeto a previsão de que o governo federal iria compensar as eventuais perdas do Fundeb decorrentes do teto do ICMS de forma permanente e não apenas até o final do ano, como estava previsto inicialmente.

Para vigorar, porém, o dispositivo precisa ser aprovado, também, pela Câmara dos Deputados, onde o governo tem uma maioria mais confortável.

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