Felipe Salto

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Opinião

Congresso quer ser gente grande no Orçamento

O episódio da desoneração da folha de pagamentos é mais um sintoma de que o sistema político está de cabeça para baixo. Combinado com a lambança promovida na questão das emendas orçamentárias, tem-se um quadro extremamente preocupante para a gestão fiscal e o planejamento econômico.

A Constituição de 1988 é clara na definição das competências dos Poderes, inclusive nas matérias econômicas, fiscais e orçamentárias. No afã de amealhar mais e mais recursos para emendas parlamentares e medidas populistas, o Congresso quer governar, mas sem a parte chata. Afinal, gastar é que é bom!

A Constituição de 1988 reserva ao Executivo a competência exclusiva de elaborar a proposta orçamentária e de enviá-la ao Congresso Nacional. Ele deve estimar as receitas públicas e, com base nesses cálculos, fixar as despesas de pessoal, previdência, saúde, educação, segurança, enfim, alocar os recursos de acordo com as leis, a própria Constituição e as prioridades nacionais. É o Executivo, e não o Congresso, quem tem de realizar essa tarefa.

Diz o artigo 165 da Constituição: uma lei de iniciativa do Poder Executivo deve estabelecer os orçamentos anuais. No parágrafo 5º desse artigo, detalha-se a composição da lei orçamentária. No artigo 166, por sua vez, determina-se que o Congresso, por meio da Comissão Mista de Orçamento, examinará e emitirá parecer sobre a lei orçamentária, além de acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária.

Observe bem: ao Congresso, cabe examinar e emitir parecer, e não estimar receitas e fixar gastos. É muito distinto o papel reservado a cada Poder, nesta matéria, pela Constituição de 1988. E o artigo 166 ainda permite a apresentação de emendas parlamentares e estabelece as condições para tanto. Aqui, vou transcrever o parágrafo 3º do dispositivo constitucional:
"§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

  • I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
  • II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
  • a) dotações para pessoal e seus encargos;
  • b) serviço da dívida;
  • c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
  • III - sejam relacionadas:
  • a) com a correção de erros ou omissões; ou
  • b) com os dispositivos do texto do projeto de lei."

Os dois trechos grifados por mim, acima, são muito diretos, como se vê. As emendas parlamentares só podem criar despesa se indicarem a anulação de outro gasto. Mas, simultaneamente, têm de cumprir requisito igualmente importante: devem estar relacionadas com os dispositivos do projeto de lei.

Isto é, a rigor, não caberia aos parlamentares fabricar montantes de despesas novas, criando programas orçamentários inteiros, apartados das intenções originais da proposta do Executivo, com vistas a atender aos objetivos individuais dos congressistas ou, que seja, do Legislativo como um todo.

Não é isso que a Constituição prevê. Mas é assim que estamos operando, e não é de hoje.

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Portanto, não foi com a emenda de relator-geral que surgiu o problema de remanejamentos e criações de gastos pouco transparentes e distantes da proposta orçamentária original. Ele está presente em todas as emendas, das individuais às de bancada, passando pelas emendas de comissão. Falta, na verdade, resgatar o espírito do Legislador Constituinte, fixando-se em lei complementar (possivelmente numa nova Lei de Finanças Públicas, a partir da reforma da Lei nº 4.320/1964) regras claras que reiterem o que está posto no artigo 166, parágrafo 3º, da Constituição Federal.

O Presidente da Câmara, Deputado Arthur Lira, sabe bem disso tudo. Na verdade, sabe melhor do que qualquer especialista, não só pela experiência como pelo conhecimento acumulado ao longo de sua extensa carreira política. Contudo, joga verde para colher maduro no atual embate com o Presidente Lula e sua equipe econômica.

Não faltou quem alertasse para a transformação do Orçamento público na verdadeira feira livre que aí está. Eu mesmo escrevi diversos artigos e alertei para o problema. Destaco, também, as análises sobre esse tema exaradas nos últimos 30 anos, pelo menos, da lavra do ex-Ministro da Fazenda Mailson da Nóbrega.

Vou me ater aos eventos a partir de 2015, com o advento da Emenda Constitucional nº 86, para transformar as emendas parlamentares individuais em despesas impositivas. O contingenciamento (corte de gastos pelo Executivo para cumprir metas fiscais) passou a limitar-se por uma regra de proporcionalidade em relação aos cortes feitos nas próprias despesas discricionárias do Executivo.

O mesmo ocorreu para as emendas de bancada, posteriormente, até que, no ano passado, o relator da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tentou carimbar também para as emendas de comissão.

Para que se tenha ideia do problema, as emendas parlamentares, mesmo após o veto presidencial, somam R$ 47,4 bilhões no Orçamento de 2024. Já o PAC, principal programa de investimentos do governo, foi fixado em R$ 54,5 bilhões. Se o governo não tivesse vetado parte das emendas de comissão (R$ 5,6 bilhões), elas estariam em R$ 53 bilhões.

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Trata-se de uma distorção completa da lógica do processo orçamentário, sobretudo quando nos lembramos do grau de rigidez orçamentária existente por aqui. Basicamente, o Parlamento está operando o mesmo montante de gastos que o Executivo, no que se refere à parcela livre, isto é, destinada a gastos com investimentos, excluída a parte do custeio da máquina, as bolsas de pesquisa e as outras despesas que, apesar de discricionárias, são incontornáveis.

Como se não bastasse essa fatia polpuda para os deputados e senadores, em gastos que, em geral, são pulverizados pelo país (já que ignoram o mandamento do parágrafo 3º do artigo 166 acima transcrito), o Congresso também se arvora no direito de fabricar custos e mais custos para o Executivo, por meio de ações como a derrubada do veto à desoneração da folha.

Apesar de ser uma prerrogativa do Legislativo, cabe perguntar o porquê de não ser responsabilizado, quando o faz de maneira a confrontar claramente a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Neste caso, da folha de pagamentos, a lei derivada da derrubada do veto produz um custo da ordem de R$ 20 bilhões anualizados. Contudo, não se aponta a compensação para essa despesa, também conhecida como renúncia tributária. O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal é muito direto ao obrigar que se preveja compensação para o ano corrente e mais dois anos à frente.

E não cabe apenas ao Executivo esse tipo de tarefa. Ora, se o Congresso passou a fabricar despesas novas, querendo ser gente grande no Orçamento, ele deveria ser igualmente cobrado pela apresentação das fontes de financiamento. Não pode ficar apenas com a parte boa, que tem apelo popular ou, neste caso, apelo junto aos setores beneficiados, com forte influência sobre o Legislativo.

Afinal, se é para abocanhar a função do Executivo, que leve o pacote completo, obrigando-se a zelar pelo equilíbrio macrofiscal. Mais do que isso: deveria, também, responder pela prestação de contas a respeito da eficiência e eficácia dos gastos derivados de suas decisões. Não só não responde, neste momento, como dá de ombros em relação à tarefa de monitorar e acompanhar a execução concernente a todo o restante da peça orçamentária.

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Quem quer ser gente grande tem de assumir responsabilidades. O Congresso, na questão fiscal, parece querer apenas a parte "boa", ao requerer o comando do Orçamento público. As buchas, claro, podem seguir com o Ministro da Fazenda. Assim, é fácil.

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Texto em que o autor apresenta e defende suas ideias e opiniões, a partir da interpretação de fatos e dados.

** Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do UOL.

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