Teto de gastos segura despesa do governo em 5 anos, mas reduz investimentos

O teto de gastos está perto de completar cinco anos: foi aprovado na Câmara em outubro de 2016 e sancionado em dezembro daquele ano. Ele é visto hoje como um remédio que tem funcionado para evitar estouro das despesas do governo federal, mas com efeitos colaterais perversos para a economia.

O governo investe menos, não ajuda tanto o país a crescer e a criar empregos e fica sem dinheiro para programas sociais, por exemplo. Especialistas e políticos discutem se não é melhor desistir do limite ou mudar suas regras. Entenda a seguir quais os problemas e as possíveis soluções.

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A regra do teto é esta: o governo não pode gastar no ano mais do que a despesa do ano anterior corrigida pela inflação do IPCA. Nesse limite, entram as despesas obrigatórias da administração pública federal (como salários e aposentadorias) e aquelas que dependem de decisão do governante, as chamadas despesas discricionárias, para pagar custeio geral (luz, energia), subsídios e investimentos.

Gastos estavam fora de controle

O teto interrompeu a trajetória de crescimento dos gastos do governo federal, que saltaram de 14% do PIB (Produto Interno Bruto), em 1997, para 20%, em 2016. Desde a criação do mecanismo, as despesas dessa parte do setor público estacionaram ao redor de 19%.

O secretário de Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo, Henrique Meirelles, que era ministro da Fazenda em 2016, diz que o aumento das despesas públicas tinha saído de controle.

Isso provocava a desconfiança dos empresários e investidores com relação à capacidade de o governo pagar seus compromissos. E esse era um dos fatores que impedia o Brasil de voltar a crescer, segundo ele.

Depois de recuar 3,5% e 3,3% em 2015 e 2016, o PIB brasileiro voltou a crescer: 1,3% em 2017, 1,8% em 2018 e 1,4%, em 2019.

O teto de gastos foi e é extremamente importante e eficaz para controlar as despesas públicas, que tiveram já um crescimento brutal entre 1997 e 2010. Essa situação piorou de 2011 a 2016, o que afetou o crescimento econômico.
Henrique Meirelles

Rigidez serve como sinalização

O teto de gastos nasceu como Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 241, aprovada na Câmara em 2º turno em 25 de outubro de 2016.

Depois passou no Senado, como PEC 55, no dia 13 de dezembro, sendo sancionada como Emenda Constitucional 95 em 15 de dezembro do mesmo ano. A lei nasceu com data de validade -em 20 anos, esse teto deixará de existir.

Desde o começo, o texto do projeto pregava rigidez para controlar o gasto público. O governo que gastar mais do que o teto fica obrigado a adotar uma série de medidas para trazer as despesas de volta ao limite.

Entre essas medidas, estão proibições de conceder qualquer tipo de vantagem, reajuste ou auxílio aos servidores; de criar cargos; contratar pessoal; fazer novas despesas obrigatórias; refinanciar dívidas; e aumentar despesas com subsídios e subvenções.

Impacto sobre os investimentos

Mas a rigidez da regra também reduziu a capacidade de investimentos do país para estimular a economia, declara o coordenador executivo do Centro de Estudos do Novo Desenvolvimentismo, da Fundação Getulio Vargas (FGV), Nelson Marconi.

Segundo ele, um país como o Brasil -com grandes desigualdades sociais e carências em setores como educação, saúde e segurança- não pode abrir mão do setor público como indutor do crescimento por meio de investimentos.

O Brasil tem distribuição de renda muito ruim. Existe uma demanda da sociedade por serviços. O teto de gastos cria restrições para áreas importantes, como educação, ciência e tecnologia, e sucateia órgãos do governo, como Ibama, ao colocar um limitador ao investimento público.
Nelson Marconi

Pandemia complicou teto de gastos

De fato, as sobras do Orçamento do governo estão ficando cada vez menores. Isso porque a maior parte dos gastos públicos federais é carimbada, ou seja, já tem destino certo e não pode ser reduzida -caso de salários, pensões, aposentadorias.

Como esses itens seguem crescendo, o governo primeiro começa cortando investimentos. Na sequência, pode começar a faltar dinheiro para custeio básico da máquina administrativa, para pagar contas de combustível, luz, água, afirmam especialistas.

O problema ficou mais evidente no ano passado, quando a crise econômica provocada pela pandemia de covid-19 exigiu do governo federal medidas de apoio à população, como o auxílio emergencial.

A saída para o governo foi abrir exceções, deixando fora do cálculo do teto itens como o próprio auxílio.

Dificuldade continua em 2021 e 2022

O problema é que para 2021 e 2022 a dificuldade do governo de encaixar as necessidades de despesas na regra do teto de gastos continua.

O Instituto Fiscal Independente (IFI), órgão vinculado ao Senado, projeta para 2021 um volume de despesas que superam o teto de gastos. E o cenário para 2022 também é esse.

Cumprir o limite em 2022 seria possível, com corte nos gastos discricionários, aqueles bancados com o dinheiro que sobra depois que o governo paga as contas obrigatórias.

O ponto, segundo a diretora do IFI, Vilma da Conceição Pinto, economista mestre em finanças públicas pela FGV/EPGE, é que os gastos opcionais estão crescendo, com as chamadas emendas impositivas de deputados.

Ministério cita redução de despesas discricionárias

Procurado, o Ministério da Economia informou que, no acumulado em 12 meses até julho de 2021, as despesas discricionárias (opcionais) recuaram 40,1% em comparação com dezembro de 2016 (na criação do teto), já descontada a inflação.

O ministério afirma na nota que as projeções oficiais para 2022 indicam espaço para despesas discricionárias de R$ 114,8 bilhões. Para o horizonte até 2024, diz o ministério, as despesas discricionárias podem chegar a R$ 106,2 bilhões.

Um dos benefícios trazidos pela implementação do teto de gastos foi o realismo orçamentário, em que as demandas por alocação de gastos ficaram mais claras, assim como a necessidade de se fazerem boas escolhas em relação à alocação de recursos para execução de políticas públicas.
Nota do Ministério da Economia

Aumentar ou o flexibilizar o teto?

Para críticos do teto de gastos, é possível manter o dispositivo com alguns ajustes.

Nelson Marconi, da FGV, sugere incluir outros critérios na definição do teto, como a variação da renda per capita, além de tirar da conta os investimentos.

Outro caminho seria rever o período no qual o teto precisa ser respeitado. Em vez de cumprir o limite dentro de um ano, o prazo poderia ser estendido para dois ou três anos, por exemplo, aponta Marconi.

Parcerias público-privadas são o caminho

O ex-ministro da Fazenda Henrique Meirelles refuta essas propostas. Segundo ele, a rigidez do teto de gastos é fundamental para enviar a mensagem aos agentes econômicos de que o governo será prudente com a política fiscal.

Começou a haver muita discussão sobre possibilidade de abrir exceções para os gastos, ou de aumentar o teto. Isso só quebra o fator confiança. E economia é altamente influenciada por expectativas. O teto tem que ter calendário claro e tem que ser seguido. Ou não funciona.
Henrique Meirelles

Ele diz que o setor público pode liderar investimentos e respeitar o teto, se recorrer a concessões e parcerias público-privadas (PPPs).

Para dívida cair, só com aumento do PIB

Para o economista especialista em finanças públicas e mestre pela FEA/USP Guilherme Tinoco, o que vai determinar mesmo a queda do endividamento público em relação ao PIB é o crescimento da economia.

Se a receita não crescer, não tem jeito. A ideia do teto era isso. Deixar a despesa mais ou menos estável enquanto a economia retoma o crescimento.
Guilherme Tinoco