A guerra do teto de gastos: o que é e o que está em jogo na disputa feroz?

No debate público da economia, a questão do momento se concentra numa disputa feroz entre defensores e críticos do teto de gastos. A regra constitucional que, em tese, impede o aumento real dos gastos públicos federais é o mais recente instrumento de controle fiscal incorporado ao conjunto de instrumentos - Lei de Responsabilidade Fiscal, meta de resultado primário e "regra de de ouro" - criados para tentar impedir a explosão dos déficits nas contas públicas e, em consequência, da dívida pública.

O teto de gastos foi a primeira iniciativa de reforma enviada ao Congresso Nacional pelo governo de Michel Temer, que assumira definitivamente a Presidência no último dia de agosto de 2016. Vice-presidente eleito na chapa da presidente Dilma Rousseff, Temer assumiu quando Dilma sofreu impeachment, com um programa política liberal, oposto ao que deu à Dilma vitória eleitoral apertada. Espécie de cartão de visitas do que Temer pretendia para seu governo, a proposta de emenda constitucional do teto de gastos foi aprovada em fins de dezembro, menos de quatro meses depois da posse definitiva.

A proposta aprovada previa o congelamento do volume total dos gastos públicos primários, em termos reais, por 20 anos, admitindo revisão no décimo ano. Esse volume de gastos só poderia ser corrigido pela inflação, medida pelo IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo), no acumulado de 12 meses em junho de cada ano anterior. O limite se referia apenas ao total de gastos, não havendo restrições para variações no volume de gastos de cada item dentro do Orçamento.

Um aumento de gastos, num item qualquer, acima da inflação, teria de ser compensado por corte equivalente em outro. Pelo mecanismo, por exemplo, seria possível elevar acima da inflação gastos em Educação, desde que houvesse cortes nas despesas em outras áreas. O teto promove, como dizem seus defensores, uma "explicitação" do conflito distributivo, a ser resolvido no Congresso a cada ano, com a aprovação da peça orçamentária.

Não tão explicitado é o objetivo de reduzir o tamanho do Estado, o que seria tão mais efetivo quanto mais a economia crescesse, com a inflação sob controle. Como a evolução dos gastos públicos ficava atrelada à evolução da inflação, quanto mais o PIB (Produto Interno Bruto) avançasse além da variação da inflação, menor seria a proporção das despesas em relação a ele. Detalhe: o aumento no volume de receitas públicas, decorrente da expansão da economia, só poderia ser destinado à redução do déficit público (ou produzir superávits) e da dívida pública.

A concepção que dá sustentação a esse objetivo é a de abrir espaços para o setor privado, em tese mais eficiente do que o Estado, atuar em áreas antes ocupadas por iniciativas do poder público. Com controle do gasto e da consequente dívida pública, de acordo com o argumento, investidores se sentiriam atraídos a ocupar esses espaços, impulsionando a atividade econômica, os empregos, a renda e, no fim do processo, o bem-estar geral da população.

Na base dessa concepção está uma teoria econômica, conhecida como a da "contração expansionista". A ideia se sustenta na crença de que a redução dos gastos públicos, diferentemente do que ensinavam as teorias adotadas para sair da Grande Depressão dos anos 30 do século 20, poderia promover o crescimento, com o acionamento do roteiro descrito acima. Mas o fato é que, nascida da grande crise financeira de 2008, essa teoria nunca se mostrou inteiramente convincente, só se verificando em casos específicos.

Muitos países adotam tetos de gastos públicos, mas não há casos de mecanismos tão rígidos como os do teto brasileiro. Passados três anos e meio de sua aplicação prática, pode-se dizer que seu maior problema é exatamente a rigidez da regra. Do jeito como foi proposto e aprovado, o teto de gastos configura mais uma jabuticaba.

Nenhum outro teto de gastos vigente no mundo é regra constitucional, como é no Brasil. Onde é adotado, o teto é lei ordinária, mais fácil, portanto, de ser revisto e modificado. Também em nenhum outro caso, o teto vale por 20 anos, como é o caso brasileiro. Nos outros países, o período de validade é alinhado com o ciclo político, vigorando por quatro, cinco ou seis anos, conforme o prazo dos mandatos presidenciais.

Outra diferença é a existência, nos outros tetos de gastos, de válvulas de escape. No teto brasileiro, não há essa possibilidade, exceto em situações muito excepcionais, como agora na pandemia, em que a decretação oficial de estado de calamidade permitiu o recurso a créditos extraordinários fora do teto.

Nas demais experiências internacionais, as válvulas de escape miram principalmente liberar os investimentos públicos das restrições impostas pelo teto de gastos. Faz sentido, sobretudo em épocas de crises econômicas, uma vez que os investimentos públicos são, normalmente, indutores do investimento privado e, no conjunto, atuam na reversão de contrações da atividade econômica.

Com a pandemia, e o forte incremento de gastos públicos para enfrentar os impactos da Covid-19 na atividade econômica, na área da saúde e no suporte às populações vulneráveis, esbarrou, fortemente, na rigidez do teto de gastos. Projeções indicam o rompimento do teto já em 2021.

Apesar das juras em defesa do teto, o presidente Jair Bolsonaro, ecoando sugestões de ministros, que querem tocar obras de infraestrutura, e seus próprios cálculos eleitorais, tem pressionado o ministro da Economia, Paulo Guedes, defensor intransigente da contração fiscal e do manutenção do desenho atual do teto de gastos, a flexibilizar a norma ou encontrar saídas para aumentar gastos, contornando as restrições da regra. Bolsonaro tem sido politicamente beneficiado pelo auxílio emergencial, que atinge mais de 50 milhões de pessoas ao custo mensal de R$ 50 bilhões, e quer manter a distribuição de algum tipo de renda básica para populações vulneráveis.

Economistas de fora do governo, defensores do teto, concentrados no mercado financeiro, consultorias e escolas de economia alinhadas com a visão dita "ortodoxa" do pensamento econômico, chegaram a lançar, neste domingo (16), um manifesto em favor da manutenção da regra do teto. Alegam que o teto garantiu ao Banco Central promover cortes nos juros até seu nível histórico mais baixo, e sua manutenção impediria uma reescalada dos juros.

É uma afirmação carente de comprovação, uma vez que outros fatores, coincidentemente presentes no ainda curto período de vida do teto, podem ter contribuído muito mais para a redução dos juros básicos do que a norma de controle de gastos. O baixo crescimento, com o consequente desemprego e subemprego elevados, em combinação com situação confortável das contas externas, ajudaram a trazer a inflação para níveis inferiores ao piso do intervalo do sistema de metas, permitindo sucessivas reduções na taxa básica de juros.

A verdade é que, depois do teto de gastos, o déficit público não parou de crescer, assim como a dívida pública continuou avançando. Tem sido penoso, para os defensores da austeridade fiscal mais radical e do teto como vigente, explicar por que, mesmo com o déficit e a dívida públicas em seu ponto histórico mais alto, ao mesmo tempo, a taxa de juros e a inflação estão no seu nível histórico mais baixo.

Na disputa feroz entre os grupos de especialistas favoráveis e contrários à manutenção do teto em seu desenho atual, os primeiros têm se valido de uma retórica radical, para derrubar os oponentes. Querem fazer acreditar que os críticos do teto objetivam apenas tirá-lo de cena, sem pôr nenhum outro controle de gastos no lugar. Se há quem possa advogar a ideia de simplesmente abandonar a norma do teto, outros, na verdade a grande maioria dos críticos do teto, propõem mantê-lo, mas modificado e mais flexível.

As propostas para revisar o atual teto, mas não abrindo mão de controles, apenas adotando outros, convergem para a ideia de reduzir a rigidez do desenho atual da norma. Criação de subtetos, separando despesas correntes de despesas totais, e permitindo algum aumento real de despesas ao longo dos anos, estão entre as propostas de maior convergência para evitar a quebra da regra e manter um teto de gastos efetivamente capaz de ajudar a controlá-los.